Neugestaltung der Finanzaufsicht

Die Folgen der Globalisierung werden - obwohl unausweichlich - immer wieder kontrovers diskutiert. Die Subprime-Krise dürfte dieser Debatte einen weiteren Schub verleihen, denn sie hat einmal mehr verdeutlicht, wie stark inzwischen die globale Verflechtung insbesondere in der Finanzwelt vorangeschritten ist. Banken wie die Sachsen LB oder die IKB, die von ihrem Geschäftsmodell eigentlich rein regional beziehungsweise national aufgestellt sind, gerieten in Existenzkrisen, weil sie sich mittels Verbriefungen und strukturierter Finanzprodukte massiv im Geschäft mit bonitätsschwachen amerikanischen Hypothekenkrediten engagiert hatten. Selbst Institute, die sich von solchen Geschäften weitgehend ferngehalten haben, sind mittelbar betroffen: An den Geld- und Kapitalmärkten herrscht, ausgehend von den USA, eine tiefgreifende Verunsicherung. Da die Finanzmärkte heute global vernetzt sind, greift dies auf die gesamte Kreditwirtschaft weltweit über und führt allerorten zu einer signifikanten Verschlechterung der Refinanzierungsbedingungen.

Treiber einer Neugestaltung der Finanzaufsicht

Auch losgelöst von den aktuellen Entwicklungen stellt sich die Frage, welche Konsequenzen die Globalisierung für die Neuordnung der Finanzaufsicht hat. Zufriedenstellende Antworten hat es dazu noch nicht gegeben, obwohl schon länger verschiedene zielführende Lösungsvorschläge diskutiert werden.

Bevor auf die verschiedenen, sich teilweise ergänzenden Möglichkeiten der Weiterentwicklung der Finanzaufsicht eingegangen wird, sollen zunächst kurz die treibenden Faktoren skizziert werden, die die Dynamik der internationalen Finanzmärkte ausmachen und aus denen der politische Handlungsbedarf resultiert.

Erstens gibt es heute in erheblich größerem Ausmaß als noch vor zehn Jahren Banken beziehungsweise Bankengruppen, die in signifikantem Umfang im Ausland Bankgeschäft durch eigene Niederlassungen oder Töchter betreiben. Dies betrifft nicht nur das traditionell international ausgerichtete Kapitalmarkt- und Firmenkundengeschäft, sondern zunehmend auch das Retail Banking. Prominente Beispiele für diese Entwicklung sind Unicredito/HypoVereinsbank, HSBC, Banco Santander/Abbey National oder die Citigroup.

Diese Entwicklung spiegelt die zunehmende Mobilität der Bankkunden wider, ist aber auch betriebswirtschaftlich motiviert. Bankgeschäfte gehen wie viele Dienstleistungen und Produkte mit spürbaren und steigenden Fixkosten (vor allem IT-Kosten) sowie Verbundvorteilen (Economies of Scope) einher. Außerdem hat auch die Politik die Ausweitung grenzüberschreitender Geschäftsaktivitäten wesentlich befördert. Das 1985 proklamierte Ziel, einen einheitlichen EU-Markt für Güter, Dienstleistungen, Kapital und Arbeitskräfte zu schaffen (Single Market), zeigt zunehmend Früchte. Dazu beigetragen haben zahlreiche Einzelgesetzvorhaben, wie die weitgehende Vereinheitlichung des Aufsichtsrechts, der Abbau von rechtlichen Barrieren für Fusionen und Übernahmen oder die Schaffung der Europäischen Aktiengesellschaft (SE). Analog wurden auch die rechtlichen Barrieren zwischen der EU und den nicht-europäischen Märkten abgebaut.

Zweitens können sich auch Banken, die selbst keine Niederlassungen oder Töchter im Ausland besitzen, wesentlich leichter grenzüberschreitend engagieren. Die in diesem Zusammenhang relevanten Instrumente sind Kreditvermittlung und -handel, aber auch Absicherungsmechanismen wie Derivate und Swaps sowie Verbriefungen und strukturierte Finanzprodukte. Es wäre verkehrt, den Einsatz dieser Instrumente auf Grund der Subprime-Krise zu erschweren. Richtig genutzt, haben sie eine positive Wirkung und dienen der notwendigen aktiven Risikosteuerung und -diversifizierung einer Bank. Allerdings können auf diesem Wege auch vergleichsweise kleine und nicht immer mit hinreichender Expertise ausgestattete Banken Risiken auf fernen Auslandsmärkten eingehen, wie dies früher allenfalls durch den Kauf von Staatsanleihen von Schwellen- oder Entwicklungsländern möglich war.

Diese neu gewonnenen Möglichkeiten der Geschäftsausweitung gingen einher mit einer zunehmenden Komplexität der Bank- und Kapitalmarktprodukte. Einzelne Produkte werden für sich genommen immer komplizierter und zudem vermehrt miteinander kombiniert. Außerdem hat sich die Innovationsgeschwindigkeit der Finanzwirtschaft deutlich erhöht. Nicht nur für die Banken und ihr Führungspersonal, sondern auch für die Aufsicht ist die Herausforderung gewachsen, wesentliche Risikoentwicklungen rechtzeitig zu erkennen und angemessen darauf zu reagieren.

Aufsicht aus einer Hand

Generelle Leitlinie für die Weiterentwicklung der Finanzmarktaufsicht sollte der Grundsatz sein, dass die Aufsicht dem Markt folgt. Dies betrifft zunächst die institutionelle Seite der Bankenaufsicht. Wie bereits dargelegt, ist die Bedeutung grenzüberschreitend tätiger Bankkonzerne erheblich gestiegen, und es ist davon auszugehen, dass sie noch weiter zunehmen wird. Konzerngesellschaften sind auf Grund rechtlicher Vorschriften, Garantie- und Patronatserklärungen sowie durch gemeinsamen Marktauftritt und gemeinsame Reputation eng miteinander verflochten. So werden üblicherweise in den global agierenden Banken auch die Risiken auf Gruppenebene im Rahmen eines einzigen, einheitlichen Risikomanagements erfasst, gesteuert und kontrolliert.

Während das Risikomanagement somit vorrangig auf die Gruppenebene abstellt, folgt die Beaufsichtigung der Banken und ihrer Risiken bzw. ihrer Risikomanagementsysteme hingegen noch nicht konsequent dieser Konzernbetrachtungsweise. Zwar werden Bankengruppen seit vielen Jahren auch von der Aufsichtsbehörde der Konzernmutter auf konsolidierter, das heißt auf Gruppenebene beaufsichtigt. Daneben existiert jedoch weiterhin die Aufsicht auf Einzelinstitutsebene (Soloaufsicht), die durch die nationale Aufsichtsbehörde des jeweiligen Sitzstaates einer Tochtergesellschaft erfolgt. Lediglich für rechtlich unselbstständige Niederlassungen mit EU-Pass ist das Herkunftslandprinzip umfassend verwirklicht: Diese Niederlassungen werden ausschließlich von der Aufsichtsbehörde des Heimatlandes beaufsichtigt.

Die Parallelität von Gruppen- und Soloüberwachung führt für grenzüberschreitende Bankengruppen zu erheblichem Zusatzaufwand in Form von Doppelrechnungen und -meldungen. Da das EU-Bankaufsichtsrecht noch nicht vollständig harmonisiert ist, sind in bestimmten Bereichen (zum Beispiel dem Liquiditätsrisikomanagement) sehr unterschiedliche, zum Teil sogar grundverschiedene Vorschriften zu beachten. Aber selbst in den EU-weit harmonisierten Rechtsgebieten kommt es oft zu unterschiedlichen Anforderungen, denn die Auslegung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts divergiert zwischen den Mitgliedstaaten mitunter beträchtlich.

Unterschiedliche Rechtstraditionen und Aufsichtskulturen stellen für grenzüberschreitende Bankengruppen eine erhebliche (Zusatz-)Belastung dar. Negativ betroffen sind jedoch auch die rein national aufgestellten und tätigen Institute: Ausländische Konkurrenten, die - wie dies zunehmend der Fall ist - im Inland Geschäft anbieten und um Kunden werben, unterliegen mithin anderen aufsichtlichen Anforderungen als die inländischen Banken. Mit dem Prinzip eines EU-weiten level playing-fields ist dies nicht vereinbar.

Wie können also die aus der Kombination von unzureichender Harmonisierung des EU-Aufsichtsrechts und Parallelität von Solo- und Gruppenaufsicht resultierenden Probleme gelöst werden? Im Kern geht es darum, dass bei grenzüberschreitenden Bankengruppen dem „Risikomanagement aus einer Hand“ auch eine „Aufsicht aus einer Hand“ zur Seite gestellt wird. Letzteres ist dabei weit zu verstehen und kann verschiedene Möglichkeiten umfassen. Rein theoretisch ließen sich die Probleme zwar ein großes Stück dadurch lösen, dass das Bankaufsichtsrecht inklusive seiner Auslegung und praktischen Anwendung international vollständig harmonisiert und die Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden deutlich intensiviert würde.

Tatsächlich gibt es derzeit vielfältige Anstrengungen, die bestehenden Divergenzen in Aufsichtsrecht und -praxis zu reduzieren. An dieser Stelle ist insbesondere die Arbeit des vor einigen Jahren gegründeten Committee of European Banking Supervisors (CEBS) zu nennen. Aber auch auf transatlantischer Ebene ist die EU bestrebt, die Rechtsangleichung zu befördern. So wichtig und positiv diese Anstrengungen auch sind, sie erfordern zu viel Zeit und halten mit der Marktdynamik nicht ausreichend Schritt.

Eine wichtige Rolle kann und muss CEBS jedoch in einer anderen Hinsicht spielen. Die Kooperation der Aufsichtsbehörden ist nicht nur im Hinblick auf die routinemäßige Beaufsichtigung grenzüberschreitender Bankengruppen wichtig, sondern auch zwingend notwendig für die Bewältigung von Krisen. Wie die Subprime-Krise gezeigt hat, können auf Grund der internationalen Verflechtung der Kapitalmärkte auch rein national beziehungsweise regional tätige Banken in erheblichem Ausmaß von negativen Entwicklungen und Verwerfungen im Ausland betroffen sein.

Modell des „Lead Supervisors“

Ein weiter gehender Schritt in Richtung „Aufsicht aus einer Hand“ stellt das Modell des „Lead Supervisor“ dar. In dessen Rahmen wird die Beaufsichtigung auf Soloebene abgeschafft zu Gunsten einer ausschließlichen Beaufsichtigung der Kreditinstitute auf Gruppenebene. Der Lead Supervisor wäre somit eine konsequente Ausweitung des Prinzips der Heimatlandkontrolle auch auf rechtlich selbstständige Tochtergesellschaften im Ausland. Erste Schritte in Richtung Lead Supervisor wurden bereits mit dem so genannten Waiver gemäß § 2a KWG (Beaufsichtigung von nationalen Bankengruppen auf ausschließlich konsolidierter Ebene, soweit die Solvenz- und Großkreditaufsicht betroffen ist) sowie mit dem „Consolidating Supervisor“ gemäß Art. 129 EU-Bankenrichtlinie vollzogen. Diesem ist als Home Supervisor die Letztverantwortung für die Anerkennung gruppenweiter Ratingsysteme zugeordnet.

Eine gewisse Schwäche des Lead Supervisor besteht jedoch in einer Ungleichbehandlung von Bankengruppen je nachdem, in welchem Land die Konzernmutter ihren Sitz hat. Daher ist auch für den Lead Supervisor eine weitere Harmonisierung des Bankaufsichtsrechts unausweichlich. Die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen könnte außerdem durch eine entsprechende Vereinheitlichung der Aufsichtspraxis im Rahmen von CEBS verringert werden. Allerdings zeigen die bisherigen Diskussionen, dass der Lead Supervisor auf gewisse politische Widerstände stößt. Er würde nämlich zu einer spürbaren Aufwertung jener Aufsichtsbehörden führen, in deren Ländern schwerpunktmäßig die Konzernobergesellschaften domizilieren, zu Lasten der anderen Aufsichtsbehörden, die entsprechend Kompetenzen abgeben müssten.

Die Lösung könnte darin bestehen, dass die Host Supervisors - ungeachtet der primären Zuständigkeit des Home Supervisor - über ihre Mitwirkung in so genannten Colleges of Supervisors weiterhin angemessen in die Beaufsichtigung grenzüberschreitender Bankengruppen eingebunden bleiben. Dadurch könnte der befürchtete Souveränitätsverlust in der Bankenaufsicht abgemildert und auch in Krisenfällen ein optimales Zusammenwirken aller relevanten Akteure gewährleistet werden.

Europäisches System der Aufsichtsbehörden

Aber auch das Modell des Lead Supervisor dürfte in einem immer stärker integrierten EU-Finanzmarkt nur eine Zwischenstufe darstellen. Am Ende einer tiefgreifenden und viele Bereiche umfassenden Entwicklung sollte in einem echten Binnenmarkt ein europäisches System der Aufsichtsbehörden stehen. Wesentliches Element dieses Systems wäre, ähnlich dem Europäischen System der Zentralbanken (ESZB), eine einheitliche paneuropäische Aufsichtsbehörde. Diese würde die großen und in signifikantem Ausmaß grenzüberschreitend tätigen Bankengruppen - und nur diese - umfassend beaufsichtigen. Die Aufgabe der nationalen Aufsichtsinstitutionen wäre fortan die abschließende Beaufsichtigung nicht-grenzüberschreitend tätiger Banken sowie die Vor-Ort-Mitwirkung an der Aufsicht über die international tätigen Banken.

Analog zum Lead Supervisor würde auch dieses Modell eine weiter gehende Harmonisierung des EU-Aufsichtsrechts bedingen, da eine Zentralisierung von Aufsichtskompetenzen kein Substitut für eine unzureichende Rechtsharmonisierung darstellen kann. Vorteilhaft wären an einer einheitlichen Aufsichtsbehörde die höhere Wettbewerbsgleichheit zwischen Bankenkonzernen, die in unterschiedlichen Ländern angesiedelt sind, sowie ihre größere Durchsetzungskraft in internationalen Verhandlungen der Bankaufsichtsbehörden.

Zwei unabdingbare Voraussetzungen müssen für beide Modelle, den Lead Supervisor und die europäische Aufsichtsbehörde erfüllt sein. Erstens werden Bestrebungen zu einer durchgreifenden Europäisierung der Aufsicht nur dann von echtem Erfolg gekrönt sein, wenn sie auf einem nachhaltigen politischen Willen getragen werden. Die Aufsichtsbehörden selber sind aus naheliegenden Gründen bezüglich der Vereinheitlichung der Aufsichtspraxis und der partiellen Abgabe von Kompetenzen eher zurückhaltend.

Solange die EU-Mitgliedstaaten diese Thematik aber vor allem den Aufsichtsbehörden überlassen, wird die Europäisierung der Aufsichtsstrukturen wohl kaum signifikante Fortschritte machen. Vielmehr sind die nationalen Regierungen gefordert, auch auf diesem Gebiet stärker europäisch zu denken und entsprechende Verantwortung zu übernehmen. Zweitens muss eine Reform der EU-Aufsichtsstrukturen einhergehen mit entsprechenden Schritten gegenüber den Aufsichtsbehörden in Nicht-EU-Staaten. Parallel gilt es auch die Vereinheitlichung der Aufsichtspraxis mit wichtigen Nicht-EU-Staaten in Amerika beziehungsweise Asien voranzutreiben.

Prinzipienbasierte Regulierung und risikoorientierte Aufsicht

Fortentwicklungen in der Bankenaufsicht dürfen sich jedoch nicht auf die institutionelle Seite und eine stärkere Internationalisierung der Aufsichtsstrukturen beschränken. So aufwändig dies bereits zu bewerkstelligen ist, muss auch das Bankaufsichtsrecht selbst adäquat auf die enorme Dynamik der Finanzmärkte reagieren. Wie eingangs bereits erwähnt, gewinnt die Weitergabe insbesondere von Kreditrisiken immer stärker an Bedeutung, weswegen auch die marktseitige wie bankinterne Bepreisung von Risiken immer wichtiger wird.

Neue Produkte und neue Möglichkeiten für den Umgang mit Risiken gehen einher mit einer voranschreitenden Entwicklung in der Methodik des Risikomanagements und sich stetig verbessernder Mess- und Steuerungsmöglichkeiten. Infolgedessen steigen auch die Komplexität der Organisation und der Prozesse in den Instituten sowie die damit verbundene Spezialisierung der Mitarbeiter. Da diese Weiterentwicklungen zudem in immer kürzeren Zyklen erfolgen, stehen die Banken vor erheblichen Herausforderungen, ihr Risikomanagement „up to date“ zu halten.

Normensystem zur Bankenregulierung

In welchem Verhältnis steht nun das Bankaufsichtsrecht zu diesen Entwicklungen? In den letzten Jahren haben Gesetzgeber und Aufsicht ein zunehmend umfassendes und tiefgreifendes Normensystem zur Bankenregulierung entwickelt - das entsprechende Stichwort lautet Basel II - in dem möglichst alle Risiken und Einzelfälle durch dezidierte Regeln und Vorschriften erfasst werden. Dazu zählen umfangreiche Regeln zur Begrenzung, Eigenkapitalunterlegung und zum Reporting der verschiedenen Risikoarten ebenso wie umfassende Regeln zur Organisation und Corporate Governance der Institute.

All diesen Normen ist gemein, dass sie sehr detailliert sind und als verbindliche Vorgaben von allen Banken weitgehend in gleichem Maße eingehalten werden müssen. Die Einhaltung des immer umfangreicheren und komplexeren Regelwerks stellt die Banken jedoch vor stetig wachsende Herausforderungen. So hat sich zum Beispiel der Umfang der Solvabilitätsvorschriften durch Basel II mehr als verdreifacht; dadurch wird der Ermessensspielraum und die Fähigkeit der Banken, interne Verfahren weiterzuentwickeln, erheblich eingeschränkt.

Immer umfassendere Detailregelwerke bergen zweierlei Gefahren: Zum einen steigt die Gefahr der Überregulierung - zunehmend werden auch solche Bereiche en détail reguliert, die unter Risikogesichtspunkten nicht (mehr) wesentlich sind. Zum anderen geht die Flexibilität verloren, und es steigt die Gefahr, dass die immer schnellere Entwicklung neuer Produkte und Fortentwicklung im Risikomanagement sich nur noch schwer oder gar nicht mehr in den starren normativen Rahmen integrieren lässt.

Zugespitzt formuliert: Obwohl immer mehr detaillierte (und kostspielige!) Regeln geschaffen werden, wird auf Grund der enormen Dynamik der Finanzmärkte ein zunehmender Teil der Risiken trotzdem nicht adäquat erfasst und reguliert. Banken müssen immer mehr Ressourcen für das Management nichtwesentlicher Risiken aufwenden und können zugleich an anderer Stelle Risiken aufweisen, die von den starren Detailnormen gar nicht erfasst und folglich auch nicht adäquat von den Aufsichtsbehörden beachtet werden.

Gefahr gravierender Fehlsteuerung

Die Folge können gravierende Fehlsteuerungen sein. Gut geführte Banken werden die im Regelwerk nicht berücksichtigten Risiken im Rahmen ihres internen Risikomanagements trotzdem erfassen und steuern. Dies ist mit entsprechendem Zusatzaufwand verbunden. Andere Banken werden auf diesen Aufwand verzichten und sich auf die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften beschränken. Dadurch können sie sich kurzfristig Kosten- und Wettbewerbsvorteile zu Lasten der erstgenannten Institute verschaffen. Mittel- bis langfristig birgt diese Vorgehensweise allerdings die Gefahr einer Krise des Instituts mit entsprechenden unerwünschten Folgen, mitunter auch für die anderen, sich adäquat verhaltenden Banken.

Notwendig sind daher ein Paradigmenwechsel im Bankaufsichtsrecht und dessen Ausrichtung an einer primär qualitativ orientierten Aufsicht. Die heute vorherrschende detailregelbasierte würde durch eine prinzipienbasierte Aufsicht ersetzt. Die Aufsicht würde sich auf die Festlegung und Überwachung von einzuhaltenden Prinzipien fokussieren und die Umsetzung im Einzelnen den Banken überlassen. Die Prinzipien sollten möglichst knapp und verständlich formuliert sein und ausreichende Beurteilungs- und Ermessensspielräume bieten. Befördert würde eine sinnvolle Auslegung insbesondere dadurch, dass das mit einer Regel verfolgte Ziel explizit genannt wird. Kernprinzip wäre, dass eine Bank beziehungsweise Bankengruppe die Gesamtheit ihrer Risiken kennen muss und sie adäquat steuern und überwachen kann. Als positive Folge eines solchen Paradigmenwechsels würde das heute übliche Nebeneinander von bankinternem und aufsichtlichem Risikomanagement der Vergangenheit angehören. Stattdessen gäbe es nur noch ein einziges, adäquates und relevantes Risikomanagement.

Notwendige Nebenbedingungen

Der Übergang zu einer prinzipienorientierten Regulierung kann jedoch nur gelingen, wenn zugleich wichtige Nebenbedingungen erfüllt sind. Dies betrifft zunächst Fragen der Rechtssicherheit und Wettbewerbsgleichheit. Steigen nämlich nicht nur auf Instituts-, sondern auch auf Aufsichtsseite die Ermessensspielräume, so besteht aus Institutssicht die Gefahr, dass man selbst unangemessen „scharf“ oder nicht in jedem Fall sachgerecht beaufsichtigt wird, während in- oder ausländische Konkurrenten hingegen zu „großzügig“ beziehungsweise sachadäquat behandelt werden.

Im Sinne einer umfassenden Qualitätssicherung auf Seiten der Aufsicht muss daher nicht nur vermehrt aufsichtliche Transparenz geschaffen werden, sondern es gilt, ein gemeinsames Verständnis hinsichtlich des Risikogehalts bestimmter Geschäfte, der Ziele und Intentionen der Aufsichtsnormen und -prinzipien sowie vorhandener Good/Best Practices zu schaffen. Dies kann nur in einem von gegenseitigem Vertrauen getragenen Dialog zwischen den verschiedenen nationalen Aufsichtsbehörden einerseits (zum Beispiel im Rahmen von CEBS) sowie zwischen Aufsichtsbehörden und Kreditinstituten andererseits geschehen. Prinzipienbasierte Aufsicht wird zwar mit deutlich weniger starren Meldeanforderungen und Anzeigepflichten verbunden sein, verlangt von den Instituten jedoch trotzdem beziehungsweise umso mehr, dass sie der Aufsicht alle notwendigen internen Informationen zukommen lassen.

All diese Informationen sowie die gestiegenen Ermessensspielräume laufen jedoch ins Leere, wenn es auf Seiten der Aufsicht an der notwendigen hohen fachlichen Qualifikation fehlt. Banken und Aufsicht konkurrieren grundsätzlich um dieselben Mitarbeiter mit profundem Know-how im Bereich des Risikomanagements. Dieser Wettbewerb dürfte noch schärfer werden. Die finanziellen und dienstrechtlichen Möglichkeiten der Aufsichtsbehörden, entsprechenden Kandidaten auch eine angemessene Vergütung zu bieten, sind derzeit jedoch stark beschränkt. Hier ist der Gesetzgeber zu substanziellen Reformen aufgefordert, damit der sinnvolle und notwendige Übergang zur prinzipienbasierten Aufsicht nicht auf der Personalseite eine „offene Flanke“ aufweist.

Fazit

Der Übergang zur „Aufsicht aus einer Hand“ sowie zu einer stärker prinzipienbasierten Regulierung sind unverzichtbare Schritte, um auf die Dynamik und globale Verflechtung der Finanzmärkte adäquat zu reagieren. Die Entwicklung des bankinternen Risikomanagements lässt sich staatlich nicht steuern, sondern ist gerade in einer Marktwirtschaft zu respektieren und somit zum Ausgangspunkt aufsichtlicher Aktivitäten zu machen. Notwendig ist eine Konvergenz zwischen bankinternem Risikomanagement und Bankaufsichtsrecht beziehungsweise -organisation. In gewisser Weise steht die Politik einem scheinbar paradoxen Phänomen gegenüber: Die Regierungen selbst haben durch den Abbau von Barrieren zwischen den Märkten die Globalisierung wesentlich mitbefördert. Nun muss der Staat konsequenterweise auch hinsichtlich Aufsichtsrecht und -organisation den folgerichtigen zweiten Schritt gehen!