Britisches Bankensystem
Notenbank erhält Regiment über Finanzaufsicht
 

Die Finanzbranche in Großbritannien steht vor einem Umbruch. Die Regierungskoalition will die Finanzaufsicht wieder unter dem Dach der Bank of England (BoE) bündeln und damit effektiver gestalten, um das britische Bankensystem künftig wirksamer gegen Krisen zu schützen. Das bedeutet das Aus für die bisherige Aufsichtsbehörde FSA. Die Reform soll bereits 2012 umgesetzt werden. An den Details wird noch gefeilt. Kritiker fordern, eine mächtigere Notenbank müsse stärker kontrolliert werden.

Mit der Reform der Finanzaufsicht will die im Mai 2010 gewählte Regierungskoalition aus Konservativen und Liberaldemokraten eines ihrer Wahlversprechen einlösen. Kurz nach seinem Amtsantritt kündigte der neue Schatzkanzler George Osborne bei der traditionellen Mansion-House-Ansprache vor britischen Bankern und Unternehmern in der Residenz des Londoner Bürgermeisters an, dass die im Jahr 1997 in Pionierarbeit aus der Taufe gehobene Aufsichtsbehörde FSA (Financial Services Authority) wieder abgeschafft werde. Osborne bezeichnete die FSA und das unter Labour eingeführte dreigliedrige Aufsichtssystem bei seinem Amtsantritt als „spektakulär gescheitert“. Verantwortlich für die laufende Beaufsichtigung einzelner Banken solle wieder die Bank of England sein. Die Fäden müssten in der Threadneedle Street –dem Sitz der Notenbank – zusammenlaufen. Er habe Zweifel an der Wirksamkeit einer Aufsicht, deren Zuständigkeiten unübersichtlich verteilt worden seien zwischen der FSA, dem Finanzministerium und der Notenbank, begründete Osborne den geplanten, tiefgreifenden Umbau.

Die Bank of England, die 1997 von Labour in die politische Unabhängigkeit entlassen wurde, konzentriert sich seither hauptsächlich auf die Geldpolitik. Bei staatlichen Stützungen wird die BoE zusammen mit dem Finanzministerium tätig. Die FSA prüft das operative Geschäft der einzelnen Finanzmarktakteure, und das Finanzministerium sorgt für die Einhaltung des Regulierungsrahmens.

Die Reform der Konservativen und Liberaldemokraten sieht nun vor, dass innerhalb der britischen Notenbank neben dem bisherigen geldpolitischen Rat (Monetary Policy Committee/MPC) ein neuer Ausschuss zur makroprudentiellen Überwachung der Stabilität des Finanzsystems gebildet werden soll. Das so genannte Financial Policy Committee (FPC) soll systemische Risiken frühzeitig erkennen und mit Hilfe bestimmter Instrumentarien darauf reagieren können.

Wie aus dem Reformentwurf weiter hervorgeht, soll die FSA aufgespalten werden. Ihre bisherigen Aufgaben sollen auf neue Behörden übertragen werden. Die mikroprudentielle Regulierung von Banken, Versicherern und Investment-Instituten soll eine neue Unterbehörde der Zentralbank übernehmen, die so genannte Prudential Regulation Authority (PRA). Ferner soll im Zuge der Reform, die bis Ende 2012 umgesetzt werden soll, eine weitere separate Stelle, die Financial Conduct Authority (FCA), den Verbraucherschutz und Wettbewerbsbelange regeln. Die FCA soll im öffentlichen Interesse Handlungsweisen im Finanzsektor überwachen und damit das Vertrauen in die Geldbranche stärken. Details der Reform werden von der Regierung, der Bank of England und der FSA noch weiter ausgearbeitet.

Neuer Notenbank-Ausschuss wacht über Systemstabilität
Eine zentrale Rolle bei der neuen Finanzaufsicht kommt nach den Plänen der Regierungskoalition dem Financial Policy Committee zu. Das Gremium soll voraussichtlich zwölf Mitglieder zählen, mit dem Notenbank-Chef und seinen Vize-Gouverneuren an der Spitze. Hinzu kommen Mitglieder aus dem Direktorium der Notenbank, der Chef der FCA, vier von externer Seite berufene Mitglieder sowie ein Vertreter des Schatzamts ohne Stimmrecht. Der Ausschuss soll Anzeichen von systemischen Risiken frühzeitig erkennen, Maßnahmen empfehlen und gegebenenfalls eingreifen dürfen.

Bereits vor der Finanzkrise habe ein einzelner, fokussierter Bereich gefehlt, bei dem die Verantwortung zur Überwachung der Stabilität des Finanzsystems zentral gebündelt wurde, erläutert die Regierung in ihrem Reformentwurf ihr Vorhaben. Der Stabilitätsausschuss soll diese Lücke füllen.

Das FPC soll mindestens viermal im Jahr zu Beratungen zusammenkommen und seine Sitzungsprotokolle veröffentlichen. Zudem ist es künftig mitverantwortlich für den halbjährlichen Bericht der Notenbank zur Finanzstabilität (Financial Stability Report). Der Ausschuss ist weisungsbefugt gegenüber der PRA und FCA. Die Zuständigkeiten der Notenbank und des Finanzministeriums für den Krisenfall sollen in einem Memorandum of Understanding festgeschrieben werden. Der Schatzkanzler soll die letzte Verantwortung für den Umgang mit öffentlichen Mitteln tragen, und die BoE will den Kanzler dabei unterstützen.

Es wurde bereits ein vorläufiges Gremium unter dem Vorsitz des derzeitigen Notenbank-Gouverneurs Mervyn King gebildet, das angemessene Instrumentarien für die Arbeit des FPC erörtert und festlegen soll. Zu den Mitgliedern des Interims-Ausschusses zählen die Vize-Gouverneure Paul Tucker und Charles Bean sowie das Direktoriumsmitglied Paul Fisher, die alle auch im geldpolitischen Ausschuss der Notenbank sitzen. Der Chief Executive der FSA, Hector Sants, ist ebenfalls Mitglied des vorläufigen FPC. Sants soll ab 2013 die Führung der Regulierungseinheit PRA übernehmen. FSA-Chairman Adair Turner, der Executive Director der BoE, Andy Haldane, und der designierte Chief Executive der FCA, Martin Wheatley, wurden ebenfalls in das vorläufige Gremium berufen. Zu den externen Vertretern gehört der ehemalige Deutsche-Bank-Vorstand Michael Cohrs.

Der Interims-Ausschuss hat bereits die Empfehlung ausgegeben, dass Banken jede Möglichkeit nutzen sollten, ihre Kapital- und Liquiditätsbasis zu stärken, um künftig mögliche Finanzkrisen besser auffangen zu können, ohne ihre Kreditvergabe einschränken zu müssen. Nach seiner ersten Sitzung hatte der provisorische Ausschuss vor der Ansteckungsgefahr für britische Institute gewarnt, die von der Schuldenkrise ausgehen könne und mehr Transparenz über die Risikobestände britischer Banken angemahnt.

Neue Behörde PRA für Banken­regulierung
Als neue Aufsichtsbehörde für einzelne Banken will die Regierungskoalition die Prudential Regulation Authority schaffen. Die Einheit soll aus der bisherigen FSA hervorgehen und als Tochter der britischen Notenbank die mikroökonomische Aufsicht über Banken, Versicherer und komplexe Investment-Unternehmen übernehmen. Dazu muss die bestehende Gesetzgebung (Financial Services and Markets Act 2000) angepasst und erweitert werden.

Die PRA wird verantwortlich sein für die Regulierung von mehr als 2.000 Instituten, rund die Hälfte davon mit Einlagengeschäft. Künftig soll die Behörde 157 in Großbritannien ansässige Banken regulieren, rund 60 % davon sind Teile internationaler Bankengruppen. Dazu kommen 48 der genossenschaftsähnlichen Building Societies und 652 Credit Unions sowie 162 Niederlassungen von internationalen Banken. Hinzu kommen Versicherer und Investment-Institute, von denen im Falle einer Krise systemische Risiken ausgehen könnten.

Um das Risiko einzelner Institutszusammenbrüche zu mindern, soll die PRA mindestens einmal jährlich eine Risikobewertung aller Institute vornehmen. Auf die Bewertung von Instituten mit höheren Risikopositionen werde dabei besonderes Augenmark gelegt, heißt es in dem Reform­entwurf. Die Aufsicht analysiert die finanzielle Lage der Institute, die Geschäftsmodelle, die Kapital- und Liquiditätsausrichtung sowie deren Risikomanagement und Kontrolle. Geplant sind individuell zugeschnittene Stresstests, die die Entwicklung des Kapitalbestands und der Liquiditätsbasis unter wirtschaftlichen Krisenszenarien untersuchen. Zusätzlich soll die PRA Einfluss nehmen dürfen auf Bonuspläne, Dividenden und Entscheidungen über die Besetzung des Managements. Notfalls soll die PRA auch „pro-aktiv“ intervenieren bis geordnet auflösen dürfen.

Etwa ein Viertel der rund 4.000 Beschäftigten der FSA soll weiter bei der PRA beschäftigt werden, die kleiner und weniger komplex angelegt werden soll. Der designierte Chief Executive Sants erläuterte bei der Präsentation der Vorschläge der BoE und FSA zur Ausgestaltung der Behörde, er rechne nicht mit zusätzlichen Kosten beim Aufbau der PRA.

Der Ansatz der Behörde unterscheide sich fundamental von den aufsichtsrechtlichen Modellen vor der Finanzkrise, führte Sants aus. Für den Reformansatz seien notwendige Lehren aus der Vergangenheit gezogen worden. Unter der Bankaufsicht durch die BoE war es zum Zusammenbruch der Bank of Commerce and Credit International (BCCI) im Jahr 1991 und zur Insolvenz des traditionsreichen Bankhauses Barings 1995 gekommen. Der FSA wiederum war angesichts des Beinah-Zusammenbruchs des britischen Bankensystems in der Finanzkrise Versagen vorgeworfen worden. Der größte Fehler der FSA sei gewesen, keine angemessenen Kapital- und Liquiditätsstandards der Banken gesetzt zu haben, räumte Sants ein. Ferner hätte die FSA irrtümlich angenommen, dass Management-Entscheidungen und Marktdisziplin nicht regulatorisch hinterfragt werden müssten

Nach Angaben der Bank of England und der FSA wird die PRA künftig verantwortlich sein für die Regulierung von Instituten mit Bankgeschäft, die rund 9 Bio £ an Vermögenswerten in Großbritannien und weltweit halten, was fast einem Siebenfachen der britischen Wirtschaftsleistung entspricht. Die Kapitalstärke der britischen Banken kommt in etwa einem Fünffachen der BIP-Leistung Großbritanniens gleich. Das Bankgeschäft trage rund 5 % und Finanzdienstleistungen insgesamt steuerten rund 10 % zum britischen BIP bei.

FCA wacht über Markt und Verbraucherinteressen

Zum Schutz der Verbraucher und Regulierung der Finanzmärkte will die Regierung eine zweite Behörde, die Financial Conduct Authority, aufbauen. Diese von der Notenbank unabhängige Einheit, die ebenfalls aus der FSA hervorgehen wird, soll die Interessen von privaten Sparern bis hin zu institutionellen Investoren schützen und deren Vertrauen in Finanzdienstleistungen und Märkte stärken.

Die FCA wird das Geschäftsgebaren von insgesamt rund 27.000 Instituten in Großbritannien überwachen, die in den Bereichen Retail und Wholesale Banking, Investments, Securities und Versicherungen tätig sind. Darüber hinaus übernimmt die FCA die mikroprudentielle Aufsicht über die knapp 25.000 Institute, die nicht bereits von der PRA reguliert werden.

Rollen und Zusta?ndigkeiten im geplanten neuen britischen AufsichtssystemDie FCA soll in Zusammenarbeit mit der britischen Wettbewerbsbehörde Office of Fair Trading mit regulatorischen Mitteln den Wettbewerb stärken, für mehr Transparenz bei Serviceleistungen sorgen und den Markteintritt erleichtern. Zudem soll sie gegen Insiderhandel vorgehen und wird, wie zuvor die FSA, für Börsenzulassungen zuständig sein. Außerdem erhält die Verbraucherschutzeinheit die Möglichkeit, Anforderungen an Produkte festzulegen und einzufordern sowie gegen irreführende Werbung für Finanzprodukte vorzugehen. Der künftige Chef Wheatley kommt von der Hongkonger Aufsichtsbehörde SFC. Besonderen Wert legt die Regierung darauf, dass die einzelnen Bereiche FPC, PRA und FCA sowohl untereinander als auch mit den EU-Aufsichtsbehörden kooperieren (GRAFIK 1).

Kritiker pochen auf stärkere Kontrolle der Kontrolleure
Führende Banker haben mittlerweile Bedenken geäußert, ob die neuen regulatorischen Einheiten selbst ausreichend kontrolliert würden. Die Konzernchefs von HSBC und Royal Bank of Scotland, Stuart Gulliver und Stephen Hester, sagten bei einer Anhörung vor einem Parlamentsausschuss im November, die Aufsicht bei der BoE entspreche nicht den Anforderungen, denen etwa börsennotierte Unternehmen unterliegen würden.

Die Banker sprachen sich zudem für die Berufung von mehr als vier externen Mitgliedern im Stabilitätsausschuss FPC aus. Banker und Börsenhändler befürchten außerdem, die Reform könne Regulierern zu viel Macht und Einfluss gegenüber Vorständen und Investoren geben. FSA-Chef Sants hielt dagegen, die Banken würden durch die Reform zu mehr Transparenz angehalten. Dadurch könnten sich Investoren besser ihre eigene Meinung bilden.

Unterdessen machen sich Mitglieder des britischen Unterhauses für maßgebliche Änderungen der Institutsführung und eine stärkere Rechenschaftspflicht der britischen Notenbank vor dem Parlament stark. Der Vorsitzende des parlamentarischen Finanzausschusses, Andrew Tyrie, erklärte, angesichts der wachsenden Zuständigkeit und Machtfülle der Notenbank im Zuge der Reform sollte das zwölfköpfige Lenkungsgremium der Zentralbank – der Court of Directors – ersetzt werden durch ein so genanntes Supervisory Board, in dem neben dem Notenbank-Chef und seinen stellvertretenden Gouverneuren auch fünf externe Mitglieder sitzen sollten. Das Board soll die geldpolitischen und regulatorischen Entscheidungen der Ausschüsse beaufsichtigen und dem Parlament Rechenschaft ablegen.

Ferner plädiert der Unterhausausschuss für ein parlamentarisches Vetorecht bei der Ernennung und Entlassung des Notenbank-Gouverneurs, der durch die Aufsichtsreform zu einem der mächtigsten Notenbanker weltweit werden dürfte. Eine Amtsperiode von acht statt bisher fünf Jahren werde zu mehr Stabilität führen, meinen die Parlamentarier. In Zeiten der Krise soll der Schatzkanzler die ultimative Verantwortung und Lenkung der Notenbank übernehmen, da dann auch öffentliche Mittel betroffen seien, fordern die MPs.

King ließ dazu mitteilen, die BoE habe stets erklärt, dass mit der Ausweitung ihrer Zuständigkeiten neue Vereinbarungen für ihre Steuerung und Rechenschaftspflicht nötig seien. Osborne sagte im Parlament, das Schatzamt werde die Vorschläge des Ausschusses „sehr sorgfältig“ prüfen. Damit liegen die Pläne der Regierung zum Umbau des Finanzsektors weiter auf dem Reißbrett.

Ob künftige Finanzkrisen mit dem britischen Modell gemeistert oder gar vermieden werden können, ist offen. Da es kein Patentrezept gibt, fallen die Ansätze bei der Suche nach einer krisenwirksamen Aufsichtsstruktur weltweit recht unterschiedlich aus. In Deutschland verteilt sich die Aufsicht auf zwei Säulen, die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) und die Deutsche Bundesbank, wobei die Bundesbank in die Bankenaufsicht mit eingebunden ist. In der Schweiz kontrolliert die Schweizerische Nationalbank die Stabilität des Finanzsystems und die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA die Banken. In den USA wurde 2010 der Dodd–Frank Act verabschiedet, der das Finanzmarktrecht umfassend reformiert. Ein Rat soll die Stabilität des Finanzmarkts überwachen und die Aktivitäten der Finanzmarktaufsichtsbehörden des Bundes koordinieren. In dem Gremium sitzen der Finanzminister sowie die Vorsitzenden der Finanzmarktaufsichtsbehörden des Bundes.
 

Frances Palgrave ist Finanzjournalistin in London.

 

 

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09.01.2012
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