ecfs Bankensymposium 2016
Bankenaufsicht aus Sicht der Banken und der Aufsicht
 

Andreas Dombret, im Vorstand der Deutschen Bundesbank für die Banken- und Finanzaufsicht zuständig, entspricht so gar nicht dem abstrakten Bild eines strengen Regulators, der die Kreditinstitute mit immer neuen Normen überzieht, durch eine Fülle von Compliance-Vorschriften in den Schwitzkasten nimmt und mit einer Flut von KWG 44er-Prüfungen gängelt. Vielmehr ist ihm, der selbst aus der kreditwirtschaftlichen Praxis stammt und u.a. bei der Deutschen Bank, JP Morgan und der Bank of America tätig war, ein feines Gespür für die Belange und Sensibilitäten der Kreditwirtschaft zu attestieren.

Bei Aufsichtsgesprächen mit Dombret fliegen deshalb keine Fäuste, wie er selber sagt. Bankenregulierung erfolgt heute selbstredend ohne körperliche Gewalt, aber mit gewaltigen Anstrengungen für Banken und Aufseher. Durch die zunehmende Komplexität werden alle beaufsichtigten Institute enorm gefordert, insbesondere kleinere Banken. In dem schier undurchdringlichen Dickicht von Gesetzen, Direktiven, Verwaltungsvorschriften und regulatorischen Standards benötigt Bankenaufseher Dombret mitunter selber Nachhilfe von Kollegen, wie er Mitgliedern des European Center for Financial Services (ecfs) in Duisburg verrät. Keine Frage: Bankenregulierung ist sehr viel komplizierter und vielschichtiger geworden. Die Regulierung bietet längst keine bequemen Lösungen mehr. Die leicht nachvollziehbaren Kapitalanforderungen im alten Grundsatz I sind Vergangenheit. Reformen in der Folge der Finanzkrise haben die Komplexität weiter verschärft. „Die Bankenaufsicht muss mit dem immer komplexer werdenden Bankgeschäft mithalten“, sagt Dombret. Zudem haben es die Banken zunehmend mit einer sogenannten Risikoregulierung zu tun. Anhand von historischen Daten und statistischen Verfahren wird dabei die Wahrscheinlichkeit von bedrohlichen Ereignissen berechnet – die Regulierung gibt dann vor, wie Banken sich auf diese Szenarien vorbereiten müssen. Vor allem der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht (BCBS) forciert eine globale Regulierung. „Je globaler reguliert wird, desto komplexer gestaltet sich die Bankenaufsicht“, so Dombret. Im Ergebnis handele es sich immer um Kompromisse, die zwischen den Staaten, internationalen Regulatoren und Interessensvertretern ausgehandelt wurden. "Unterschiedliche Bankenlandschaften bringen unterschiedliche Interessen hervor", weiß Dombret. Dazu gehört auch, dass ein kleinteiliges Bankensystem als deutsches Sonderphänomen im Ausland mit stark konsolidierten Bankenmärkten zumeist auf wenig Verständnis stößt. Kernproblem der durch den Baseler Ausschuss betriebenen Bankenaufsicht ist folgerichtig, dass sie primär auf Großbanken ausgerichtet ist, in der Praxis allerdings auf alle Banken angewandt wird. Die Einhaltung der Regeln wird dadurch unübersichtlicher, aufwändiger und führt in der Konsequenz zwangsläufig zu deutlich höheren Compliance-Kosten. Dies betrifft den Aufwand durch einmalige Kosten, laufende Bankstrukturkosten oder Personalkosten. Großbanken können diese Belastungen naturgemäß leichter abfedern als die Vielzahl kleiner Institute.

Hohe operative Belastungen, die sich aus der Einhaltung und Umsetzung der Regeln ergeben, schlagen jedoch auch auf der Seite der Regulatoren zu Buche. Alleine in Deutschland ist die Belegschaft der Bankenaufsicht auf derzeit etwa 1.400 Personen bei der Bundesbank und rund 400 Personen bei der BaFin aufgestockt worden. Hinzu kommen für die internationale Aufsicht etwa 1.200 Regulatoren bei der EZB. Je mehr Regeln, desto schwieriger für die Aufsicht. „Ein Eigeninteresse der Aufsicht an mehr Regeln besteht deshalb nicht“, sagt Dombret. Wichtiger sei eine qualitative Aufsicht, die kritisch prüfe, statt in unzähligen Checklisten lediglich Häkchen zu setzen. Motiv sei nicht, Banken oder deren Kunden zu schaden. Übergeordnetes Ziel sei vielmehr die Förderung von nachhaltigen Geschäftsmodellen.

Mit Blick auf den deutschen Bankenmarkt zeigt Dombret durchaus Verständnis für die Probleme kleinerer Geldhäuser. Ein Ansatz wäre, die Regeln von Grund auf zu ändern. „Man schafft also neue Gesetzesgrundlagen, die Erleichterungen für kleinere Institute bei allen oder bei einer Vielzahl von Regeln einführen“, so Dombret. Rund 1.400 Sparkassen, Genossenschaftsbanken und kleine Privatbanken fühlen sich durch die vielen Vorgaben mittlerweile stark überfordert. Eine komplette Zweiteilung der Regulierung für kleine, regional tätige Institute sowie große, international aktive Banken sollte ergebnisoffen geprüft werden. Ein systematischer Ansatz, sofern er realisierbar ist, ist in der Regel besser als ein Ansatz von Notreparaturen. Kleinere und regional tätige Institute würden dann abgestuften Regeln unterliegen, sodass Erleichterungen beim Abbau operativer Belastungen realisiert werden könnten. Bei den verschärften Eigenkapital- und Liquiditätsanforderungen wird dagegen, soviel ist klar, keine differenzierte Betrachtung erfolgen. Dem Wunsch nach Nachbesserungen erteilte Dombret eine eindeutige Absage. Zudem dürfen Institute mit riskanten Geschäftsmodellen sowie stark systemisch vernetzte Institute – Stichwort "Too interconnected to fail" – keine regulatorischen Erleichterungen erwarten. Hier erwartet die Bankenaufsicht zeitnahe Änderungen und Anpassungen.

Im nächsten Schritt hat die Finalisierung von Basel III (Basel IV) höchste Priorität. „Dies ist unsere Arbeitsaufgabe Nummer 1, aber eine Verschiebung wird es nicht geben. Ende 2016 muss alles fertig sein“, so Dombret. Danach sollte sich die Regulierung einige Jahre zurückhalten und zuerst analysieren, welche Wirkungen entfaltet werden. Vom volkswirtschaftlichen Nutzen der Regulatorik zur Verhinderung von Finanzkrisen ist der Bundesbankvorstand überzeugt. Deshalb seien auch die Regulierungskosten insgesamt gerechtfertigt. Die Formel „Je weniger Regulierung, desto besser“ sei grundsätzlich falsch, zumal auch Banken die Komplexität für sich nutzten, etwa bei der Verwendung interner Modelle zur Eigenkapitalberechnung. Gleichwohl sei die Zulassung interner Modelle, die von der Bundesbank unterstützt wird, keine Selbstverständlichkeit. Ein komplexes Regelwerk muss somit von allen Instituten als Status Quo akzeptiert werden.

Und dennoch: Regeln müssen systematisch überprüft werden. Laut Dombret bringt sich die BaFin und die Bundesbank sehr aktiv in den Prozess der Reflektion ein. Das Proportionalitätsprinzip steht auf dem Prüfstand. Mehr Verhältnismäßigkeit könne allerdings nur durch einen gesamteuropäischen Ansatz geschaffen werden, eine Implementierung nur im Rahmen einer europäischen Richtlinie erfolgen, sagt Dombret. Eine Ausweitung der Proportionalität muss also auf europäischer Ebene ansetzen. Deshalb unterstützt die Bundesbank den jüngst von Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble gemachten Vorschlag, die relevanten EU-Regelwerke mit Blick auf mehr Verhältnismäßigkeit zu überprüfen.

Der Zeitpunkt scheint aktuell nicht schlecht gewählt zu sein, denn die Überprüfung der CRR/CRD IV steht ohnehin turnusmäßig an. Ein detailorientierter Ansatz könnte somit eine Anpassung für deutsche Verbundsystembanken bringen. Bahnbrechend neu ist diese Idee nicht, denn eine Zweiteilung des regulatorischen Rahmens wird in den USA seit vielen Jahren praktiziert. Die Baseler Regeln gelten in den Vereinigten Staaten nur für die 19 größten, international agierenden Institute oberhalb eines bilanziellen Schwellenwerts. Kleinere und regional tätige Banken unterliegen einer anderen Regulierung. „Die Übertragung dieses Ansatzes ist nicht banal, aber auch nicht unmöglich“, sagt Dombret. Der Wiederstand gegen die Pläne unter den internationalen Aufsehern ist allerdings groß. Die Europäische Bankenaufsicht EBA und die EZB sind dagegen, soviel steht fest. Sie halten einen solchen Systemwechsel für nicht machbar. Dennoch will Dombret nichts unversucht lassen. „Wer sein Anliegen nicht wenigstens vorträgt, kann auch keine Verbesserungen erwarten“, sagt Dombret.

Es wird Gegenwind geben, keine Frage. Die Aussichten auf Erfolg sind eher gering. Die Missgunst gegenüber Deutschland und seinen ökonomischen Erfolg im Ausland ist ein nicht zu unterschätzender Faktor. Doch der Unterstützung der meisten deutschen Banken kann sich Dombret bei diesem Unterfangen sicher sein. Ohnehin scheint das Verhältnis zwischen Banken und Aufsehern hierzulande weitestgehend intakt. „Wer Bankgeschäft betreiben möchte, muss sich mit der Regulierung arrangieren“, sagt Herbert Hans Grüntker, Vorsitzender des Vorstands der Helaba Landesbank Hessen-Thüringen. Und Hans-Bernd Wolberg, stellvertretender Vorstandsvorsitzender der DZ Bank, äußerte sich sichtlich anerkennend gegenüber der Arbeit von Reinert Nicolas, den Chef der NRW-Bankenaufsicht bei der Bundesbank. Die Regulatoren seien Förderer der beaufsichtigten Banken. Es bestehe kein grundsätzlicher Gegensatz, von adäquater Regulatorik profitierten auch die Institute – nur die Geschwindigkeit und Intensität sei ein Problem, vor allem bei kleineren Instituten.

 

 

 

 

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Artikel veröffentlicht am:
08.09.2016
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Bildquelle: ©iStockphoto.com
Autor/in 
Stefan Hirschmann
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