Wie gelingt die Sanierung von Kriseninstituten?

Die globale Finanzmarktkrise und insbesondere die Insolvenz von Lehman Brothers in den USA sowie die Maßnahmen zur Rettung der Hypo Real Estate in Deutschland haben gezeigt: Das Instrumentarium zum Umgang mit Banken, die in Schwierigkeiten geraten und von denen aufgrund ihrer Vernetzung im Markt ein systemisches Risiko für das Finanzsystem ausgeht, ist unzureichend. Auf nationaler Ebene können Finanzinstitute in Deutschland mit Hilfe der Finanzmarktstabilisierungsanstalt SoFFin mittlerweile zwar ihr Eigenkapital stärken und Liquiditätsengpässe überbrücken, indem staatliche Garantien die Refinanzierung erleichtern. Doch dies ist kein Ersatz für Mechanismen zur Sanierung, Restrukturierung und notfalls Abwicklung von Instituten, die – einmal in Schieflage – zur systemischen Belastung zu werden drohen, weil sie vermeintlich „too big to fail“, tatsächlich aber vor allem „too connected to fail“ sind.

Viele Initiativen
Mittlerweile liegen zahlreiche Lösungsvorschläge auf dem Tisch und werden, national wie international, diskutiert. Der Internationale Währungsfonds (IWF), das Financial Stability Board (FSB), der Baseler Ausschuss und die EU-Kommission beschäftigen sich mit dem Thema. Doch es bleibt nicht bei Worten: Mit dem derzeit von der Kommission in Brüssel verfolgten „Rahmen für das grenzüberschreitende Krisenmanagement im Bankensektor wird sich die Aufsichtspraxis für Banken mit Sitz in der Europäischen Union ändern.

In Deutschland wiederum wurden 2009 gleich zwei Gesetzesentwürfe zur Sanierung von Banken vorgestellt: vom Bundeswirtschaftsministerium im März und vom Bundesjustizministerium im August. Bedingt durch den Bundestagswahlkampf, wurden beide Diskussionsentwürfe zunächst auf Eis gelegt, doch die Bundesregierung will – so der Koalitionsvertrag – noch in der laufenden Legislaturperiode ein Gesetz auf den Weg bringen und hat unter gemeinsamer Federführung von Bundesfinanz- und Bundesjustizministerium die Arbeiten inzwischen wieder aufgenommen.

Internationales Rahmenwerk nötig
Ist es gut, dass an so vielen Stellen nachgedacht und konzipiert wird? Ja und nein. Ja, weil ein Wettbewerb um die besten Ideen hilfreich sein kann zur Lösung dieses so wichtigen und so komplexen Problems. Nein, weil die Gefahr besteht, dass die Debatte zerfasert und eine international möglichst weitgehend abgestimmte Regelung, die doch geboten wäre, dadurch unwahrscheinlicher wird. Der internationale Schulterschluss aber ist in diesem Fall gleich aus zwei Gründen nötig: Zum einen, weil bei nationalen Alleingängen Wettbewerbsverzerrungen drohen, und zum anderen, weil – dies eine bittere Erfahrung der Finanzmarktkrise – nationale Stützungs- oder gar Rettungsaktionen schnell an ihre Grenzen stoßen, wenn ein international tätiges Institut der Hilfe bedarf. Dies aber dürfte der Regelfall sein, wenn etwas passiert. Dann gibt es keine Alternative zu einem grenzüberschreitenden Krisenmanagement verschiedener nationaler Behörden.

Krisenmanagement: koordiniert, kompatibel, frühzeitig
Internationaler Schulterschluss heißt gleichwohl nicht, dass alle sich einem völlig identischen supranationalen Regelwerk unterordnen müssten. Es heißt aber, dass das Vorgehen aller Beteiligten koordiniert werden muss und die Instrumente kompatibel zueinander sein müssen. In jedem Fall muss die Arbeit der nationalen Institutionen besser ineinandergreifen als bisher. Denn es gilt, wirksamer und frühzeitiger auf Schieflagen systemrelevanter Institute zu reagieren. Dahinter wiederum steht ein doppeltes Ziel: die Stabilität des Finanzsystems zu sichern und das Risiko zu minimieren, dass öffentliche Hilfen in Anspruch genommen werden müssen. Mit anderen Worten: Je schneller systemische Risiken erkannt und je wirksamer sie kontrolliert werden, desto geringer der Schaden für das Finanzsystem und desto größer die Aussichten, den Steuerzahler nicht heranziehen zu müssen.

Wie sind die aktuellen Lösungsvorschläge, gemessen an dieser Zielsetzung, nun zu beurteilen? Leider droht ein Webfehler, weil der von der EU-Kommission erwogene Rechtsrahmen bislang zu sehr allein auf große, international tätige Banken abstellt. Das aber greift zu kurz, weil man systemische Risiken auf diesem Weg weder effektiv noch hinreichend in den Griff bekommen würde. Die Größe eines Instituts ist nämlich für sich genommen keineswegs ein aussagekräftiger Indikator für seine Neigung zu systemrelevanten Risiken. Weder Lehman noch Northern Rock, weder die HRE noch die IKB waren besonders große Banken, aber sie waren hoch vernetzt und trugen deshalb systemische Risiken.

Ein Regelwerk für alle Institute
Richtet man den Blick nicht nur auf die aktuelle Krise, sondern auf die Reihe verschiedener Finanzkrisen, die die Wirtschaftsgeschichte kennt, dann zeigt sich: Im Vorhinein kann niemand definitiv sagen, welches Institut, welcher Markt oder welches Finanzinstrument eine mögliche Gefahr für die Finanzmarktstabilität darstellen könnte. Deshalb müssen die Instrumente im Krisenfall zum Beispiel auch auf Verbünde von kleineren Instituten oder Institute mit hohem Vernetztheitsgrad anwendbar sein; die Krise der US-amerikanischen Sparkassen in den 1980er und 1990er Jahren zeigt das.

Was immer also an Vorgaben gemacht oder an Instrumenten implementiert wird, um systemischen Risiken vorzubeugen: Es muss für alle Banken gelten, die systemische Risiken begründen können. Alles andere wäre im Übrigen auch eine Verzerrung des Wettbewerbs zwischen allen potenziell systemrelevanten Instituten – es wäre wie eine zusätzliche Haftpflichtversicherung zur Deckung von Schäden durch Massenkarambolagen auf Autobahnen, die aber nur für große Fahrzeuge erhoben würde, obwohl doch nachweislich auch kleine Autos solche schweren Unfälle auslösen können.

Welche Anforderungen muss nun ein Instrumentarium zur Stabilisierung von Kreditinstituten erfüllen? Zum einen muss es ein frühzeitiges Eingreifen am Beginn einer sich abzeichnenden Krise ermöglichen. Das heißt: Im Bankaufsichtsrecht muss es in einem frühen Stadium einsetzende, eindeutige und zugleich flexible – also auf das individuelle Institut zugeschnittene – Voraussetzungen geben, bei deren Eintritt die Bankenaufsicht mit der Bank in einen Dialog über eine Sanierung treten kann. Diese Voraussetzungen müssen EU-weit einheitlich definiert sein, um sicherzustellen, dass verschiedene Aufsichtsbehörden bei einem grenzüberschreitend tätigen Institut koordiniert handeln.

Eigenverantwortung vor Intervention
Müsste eine Bank, der eine Schieflage droht, nicht sofort das Heft des Handels aus der Hand geben? Das ist nicht unbedingt sinnvoll. Besser ist ein zweistufiger Ansatz, um ein solches Institut zu reorganisieren und, wenn nötig, geordnet abzuwickeln: Einer in der Krise befindlichen Bank sollte ein rechtlicher Rahmen zur Verfügung stehen, in dem in einem geordneten Verfahren frühzeitig und eigenverantwortlich eine außerinsolvenzliche Sanierung durchgeführt werden kann. Lassen sich die Probleme auf diesem Wege nicht beheben, sollte in einem zweiten Schritt ein behördliches Sanierungsverfahren zum Zuge kommen. Bei anderen Unternehmen in Schieflage hat sich gezeigt, dass eine Sanierung vor allem dann erfolgreich war, wenn das betroffene Unternehmen sie selbst initiiert und im Einvernehmen mit den größten Gläubigern zügig umgesetzt hat.

Ein „öffentliches“ Verwaltungsverfahren nach geltendem Recht – ob in Form einer Restrukturierungsverwaltung oder eines Insolvenzverfahrens – setzt ohnehin relativ spät an. Daher sollten hoheitliche Abwicklungsmechanismen erst eingeleitet werden, wenn die Überwindung wirtschaftlicher Schwierigkeiten nicht durch die Beteiligten – die Bank, ihre Eigentümer und Gläubiger – selbst bewältigt werden kann.

Wenn es brennt, muss gelöscht werden können
Nicht alle Grundsätze, die im Fall einer Sanierung zu berücksichtigen sind, lassen sich völlig konfliktfrei unter einen Hut bringen. So gilt einerseits, dass die Anteilseigner eines sanierungsbedürftigen Instituts stets in das Verfahren einzubinden sind. Andererseits hat die Finanzmarktkrise gezeigt, dass die zur Stabilisierung einer Bank gebotenen Maßnahmen sich oft nicht in der gebotenen Dringlichkeit durchführen ließen, weil das Gesellschaftsrecht den Aktionären die Entscheidung hierüber zuweist.

Aber eine Rekapitalisierung, wenn sie denn als nötig erkannt wurde, muss im Krisenfall kurzfristig ergriffen werden können. Die regulär vorgesehene Beteiligung der Hauptversammlung darf bei Kapitalmaßnahmen nicht dazu führen, dass das Ziel der Stabilisierung verfehlt wird. Wenn ein Haus brennt, muss die Feuerwehr löschen und kann dazu nicht erst die Zustimmung der Eigentümerversammlung einholen.

Was also tun? Ein Ausweg aus dem Dilemma zwischen Eigentümerhoheit und Zeitdruck bei Rettungsmaßnahmen ist eine Modifikation der europäischen Gesellschaftsrechtsrichtlinie: Künftig sollte der Beschluss der Hauptversammlung durch eine Entscheidung der Bankenaufsicht ersetzt werden können, wenn ernsthafte Gefahren für die Stabilität des Finanzsystems bestehen.

Den Instrumentenkasten vergrößern: Bridge Bank und Good Bank
Es gibt aber noch weitere Mittel, um Banken wirksam zu reorganisieren – Mittel, die auch die EU-Kommission als grundsätzlich geeignet anerkennt: erstens die Befugnis zur Übertragung der Geschäftstätigkeit einer Bank auf einen privaten Erwerber oder eine temporäre „Bridge Bank“ mit dem Ziel, das Unternehmen fortzuführen; zweitens die Aufspaltung des Instituts auf eine „Good Bank“ und eine „Bad Bank“; und drittens die Bestellung eines Verwalters zur Restrukturierung des sanierungsbedürftigen Instituts.

Besonders interessant ist die „Good-Bank“-Lösung, also die rasche und unkomplizierte Ausgliederung systemrelevanter Teile eines Instituts zum Zweck der Sanierung. Überlebensfähige Unternehmensteile und systemwichtige Unternehmensfunktionen lassen sich in diesem Modell wirksam von den Folgen einer Insolvenz des Instituts abschotten. Der gesunde Teil der Bank kann weiterarbeiten, indem er an ein anderes Institut verkauft oder, sofern es keinen privaten Erwerber gibt, vorübergehend auf ein staatliches Vehikel, eine so genannte „Bridge Bank“, übertragen wird. Auf diese Weise werden die systemischen Folgen der Insolvenz minimiert. Der „schlechte“ Teil des Instituts wäre dann im Rahmen eines geordneten Insolvenzverfahrens möglichst marktschonend abzuwickeln.

Marktschonung, nicht Eigentümerschonung
Zugleich ist wichtig: Die Anteilsinhaber müssen die aufgelaufenen Verluste voll tragen, und auch die Gläubiger sind nach Möglichkeit einzubeziehen – Marktschonung ist das Ziel, nicht Eigentümerschonung. Anders lassen sich das Haftungsprinzip und das Prinzip des funktionierenden Wettbewerbs als Grundpfeiler der Sozialen Marktwirtschaft nicht in Deckung bringen.

Internationaler Schulterschluss gegen Wettbewerbsverzerrungen
Die Schaffung eines Regelwerks für die Sanierung von Banken in Schieflage ist ein anspruchsvolles und drängendes Projekt. Anspruchsvoll, weil ein Instrumentarium für Problemfälle zu entwickeln ist, die ökonomisch wie rechtlich schon per se komplex sind, darüber hinaus aber ein international abgestimmtes, zumindest kompatibles Handeln erfordern. Und drängend, weil die Finanzmarktkrise uns schmerzlich hat erfahren lassen, wie schnell aus einem vermeintlich kleinen Brandherd ein zerstörerischer Flächenbrand werden kann. Diesem Projekt politisch Gestalt zu geben und es dann in eine gesetzlich verbindliche Form zu gießen, wird deshalb noch mancher Diskussion bedürfen.

Manche Idee wird dabei noch zu überprüfen sein. Derzeit werden so genannte „Living Wills“, also „Bankentestamente“, in Großbritannien einem ersten Test unterzogen. Ob vorgefertigte Pläne zur Abwicklung eines Instituts tatsächlich sinnvoll und praktikabel sind, wird man sehen. Einige Stimmen fordern sogar, Banken am besten gleich nach dem „Lego-Prinzip“ so aufzubauen, dass sie im Krisenfall vor allem gut zu zerlegen sind – anstatt so, dass sie erfolgreich arbeiten. Das aber hieße mit Sicherheit, das Kind mit dem Bade auszuschütten.

So schwierig die Aufgabe ist, einen belastbaren Rahmen für die Sanierung und Restrukturierung von Banken zu schaffen – sie muss gelöst werden. Das Ziel aller Beteiligten muss sein, ein Regelwerk zu entwerfen, das systemische Krisen möglichst verhindert und sich dabei für die Praxis als sachgerecht erweist.

Die Konvergenz zwischen den verschiedenen nationalen Instrumentarien herzustellen, ist dabei nicht nur wichtig, damit die Instrumente greifen, wenn grenzüberschreitend tätige Banken zu sanieren sind. Sie ist auch wichtig, um Verzerrungen des Wettbewerbs zu vermeiden, denn Wettbewerb ist unverzichtbar, wenn die Märkte leistungsfähig sein sollen. An diesem Punkt wiederum wird die grundsätzliche Herausforderung erkennbar, die zu bewältigen ist: Wir brauchen stabile und leistungsfähige Finanzmärkte, stabile und leistungsfähige Banken. Die G20, der Baseler Ausschuss, die Europäische Kommission, wir alle sind gut beraten, dieses Ziel nie aus den Augen zu verlieren.