Vom Europäischen Währungssystem zum Euro

Die entscheidenden Verhandlungen über den Maastricht-Vertrag fanden im Dezember 1991 statt. Die Unterzeichnung erfolgte am 7. Februar 1992. Im Herbst 1993 wurde der Vertrag im Bundestag mit großer Mehrheit und im Bundesrat einstimmig verabschiedet.

Maastricht im politischen Zusammenhang
Der wohl wichtigste Teil des Vertragswerks betrifft die Einführung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion. Aufbauend auf diesen Vertrag wurde die Währungsunion in drei Stufen verwirklicht. Nachdem auf dem EU-Gipfel vom 1. bis 3. Mai 1998 Einigung über die Teilnehmer an der 3. Stufe und über die Umrechnungskurse erzielt wurde, erfolgte zum 1. Januar 1999 die Einführung der Gemeinschaftswährung als Verrechnungs- und Buchgeld. Anfang 2001 begann der Umtausch des Bargelds.

Maastricht war ein europapolitischer Quantensprung. Sein Herzstück bilden die Bestimmungen über den Euro. Der einheitliche europäische Binnenmarkt mit dem freien Verkehr von Waren und Leistungen, von Kapital und Personen, fand ein monetäres Dach. Gleichzeitig erhielt der Prozess der politischen Integration Europas durch den Euro ein irreversibles Moment.

Die europäische Gemeinschaftswährung hat eine lange Vorgeschichte. Der Weg von Rom nach Maastricht1 war steinig und mühsam. Viele Hürden waren zu überwinden von der Zollunion über den gemeinsamen Agrarmarkt, die ersten Schritte zur politischen Vertiefung bis hin zur Einheitlichen Europäischen Akte. Maastricht bildet auch keineswegs den Schlusspunkt der europäischen Integration. Die Zusammenarbeit wurde in den vergangenen 20 Jahren fortgesetzt über die Verträge von Amsterdam und Nizza, die Grundrechte-Charta, die Osterweiterung sowie den Verfassungsvertrag bzw. den Vertrag von Lissabon. Fest steht: die bisherige politische Integration vollzog sich auf der Basis einer Marktintegration. Insoweit kommt dem Vertrag von Maastricht eine eminent politische Bedeutung zu.

Wie es zum Euro kam
Die europäische Gemeinschaftswährung ist kein Werk „europabesessener Politiker“, sondern das Ergebnis einer 40-jährigen währungspolitischen Diskussion in Europa. Die Gemeinschaftswährung entstand letztlich auf Druck einer immer stärker zunehmenden wirtschaftlichen Integration des europäischen Kontinents. Auf Dauer wäre eine Europäische Wirtschaftsunion mit 15, 20 oder 27 verschiedenen Währungen nicht haltbar gewesen.

Gerade die deutsche Wirtschaft war auf eine Gemeinschaftswährung in starkem Maße angewiesen. Gegenwärtig weist Deutschlands Wirtschaft eine Exportquote von 40 % auf. Die Hälfte unserer Exporte geht in die Länder der Euro-Zone. Über 60 % der Exporte fließen in den EU-Raum GRAFIK 1.

Die Bemühungen um eine währungspolitische Absicherung der zunehmenden wirtschaftlichen Integration auf dem alten Kontinent begannen schon wenige Jahrzehnte nach dem Ende des 2. Weltkriegs.² 1944 wurde in Bretton Woods ein System fester Wechselkurse mit dem Dollar als Leitwährung vereinbart.

Es hatte bis Anfang der 1970er Jahre Bestand. Am Ende sahen sich die USA nicht mehr in der Lage, ihrer vertraglich festgelegten Goldeinlösungspflicht nachzukommen. Das System wurde 1973 auch formal aufgehoben

Nach dem Übergang zu flexiblen Wechselkursen drängten die EWG-Mitglieder darauf, einen Wechselkursverbund einzuführen, um ihrer Exportwirtschaft kalkulierbare Rahmenbedingungen zu gewährleisten und um den Preismechanismus im gemeinsamen Agrarmarkt aufrechtzuerhalten.

Der erste Anlauf
Der erste Anlauf in Richtung eines gemeinsamen Währungssystems entsprang einem Plan des luxemburgischen Ministerpräsidenten Werner. Dieser war jedoch ebenso zum Scheitern verurteilt wie die Bemühungen zur Herstellung einer so genannten Währungsschlange. Allein von 1972 bis 1978 mussten innerhalb der EWG 17 bilaterale Wechselkursanpassungen (Realignements) vorgenommen werden.

Das auf Initiative von Helmut Schmidt und Giscard d’Estaing zustande gekommene Europäische Währungssystem (EWS) brachte Fortschritte durch die Festlegung eines Paritätengitters mit engen Schwankungsbreiten. In Spannungsfällen sah das System Interventionsverpflichtungen und Beistandskredite der betroffenen Notenbanken vor. Aber auch das EWS wurde den Erwartungen nicht gerecht. Bis zur Einführung des Euro verzeichnete das System rund 20 Realignements. Dabei kam es nahezu immer zu Aufwertungen der D-Mark und des Holländischen Gulden. Paritätsänderungen entwickelten sich zu politischen Dramen, bei denen sich die Abwertungsländer zunehmend innenpolitisch auf der Anklagebank wiederfanden. Zuletzt konnte das EWS nur noch durch Ausweitung der Bandbreiten und das Ausscheiden einiger Währungen aufrechterhalten werden.

Hinzu kam ein weiterer Punkt: Dank der stabilitätspolitischen Erfolge der Bundesbank wurde die D-Mark innerhalb des EWS zur Ankerwährung. Faktisch sahen sich alle Notenbanken im EWS gezwungen, ihre Zinspolitik an der Politik der Bundesbank auszurichten. In den Hauptstädten unserer wichtigsten europäischen Partner mehrten sich die Klagen über Souveränitätsverluste durch das vermeintliche Zinsdiktat aus Frankfurt.

Vor diesem Hintergrund wurde auf dem EU-Gipfel 1988 in Hannover eine Arbeitsgruppe unter Vorsitz von Jacques Delors eingesetzt. Der so genannte Delors-Bericht bildete dann auch die Grundlage für die Verhandlungen zur Ausarbeitung des Vertragswerks von Maastricht. Insoweit muss ich feststellen: Die Grundsatzentscheidungen für die Einführung einer europäischen Gemeinschaftswährung waren schon vor meiner Zeit als Bundesfinanzminister getroffen.

Der hin und wieder erhobene Vorwurf, Deutschlands Ja zum Euro sei der Preis für die Wiedervereinigung gewesen, ist absurd. Die Würfel waren längst vor dem 9. November 1989 gefallen. Allerdings hat Deutschlands Wiedervereinigung sicherlich zu einer Beschleunigung der Beratungen auf europäischer Ebene beigetragen.

Für die damals Verantwortlichen im Bundesfinanzministerium und in der Bundesbank war von Anfang an klar: Das Projekt einer Währungsunion ist nur dann konsensfähig, wenn sie als Stabilitätsgemeinschaft konzipiert wird. Zwei Alternativen boten sich an: zum einen der Export der D-Mark in die anderen EWS-Staaten unter stabilitätspolitischer Kontrolle der Deutschen Bundesbank. Da sich eine solche Lösung aus politischen Gründen verbot, wurde der andere Weg gewählt, nämlich der Export der stabilitätspolitischen Philosophie der Bundesbank in den künftigen Euro-Raum.

Deutsche Handschrift
Die Währungsunion wurde in einem Stufenkonzept eingeführt.3 In Stufe 1 wurde die Geldpolitik europaweit entpolitisiert, indem alle Notenbanken zur politischen Unabhängigkeit verpflichtet wurden. Darüber hinaus wurden alle noch bestehenden Kapitalverkehrskontrollen abgeschafft. In Stufe 2 übernahm das Europäische Währungsinstitut (EWI) die konkreten Vorarbeiten zur Einrichtung des Europäischen Systems der Zentralbanken. Mit Stufe 3 begann der Start der eigentlichen Währungsunion

Die Einführung einer Währungsunion war mit der Bedingung einer möglichst engen ökonomischen Konvergenz der Teilnehmerstaaten verknüpft. Dem dienten die so genannte Konvergenzkriterien. Vereinfacht ausgedrückt schrieben diese Kriterien niedrige Inflationsraten und möglichst geringe Inflationsunterschiede, solide öffentliche Finanzen hinsichtlich Neuverschuldung und Schuldenstand, eine mindestens zweijährige Teilnahme am EWS sowie eine Annäherung der nominalen Kapitalmarktzinsen vor. Dabei war von Anfang an klar: Die Konvergenz hat Vorrang vor politischen Terminplänen.

Wichtiger Kernpunkt der Währungsunion ist die politische Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank (EZB). Ihre Mitglieder unterliegen keinerlei Weisungen ihrer nationalen Regierungen. Die EZB ist zuständig für die Geldpolitik, für das Funktionieren der Zahlungssysteme im Bankensektor und für die Verwaltung der Währungsreserven. Das Direktorium trägt die Verantwortung für das operative Geschäft. Der EZB und den nationalen Notenbanken ist es nicht erlaubt, den EU-Haushalt oder die nationalen Haushalte zu finanzieren. Ebenso ist der Erwerb öffentlicher Schuldtitel auf dem Primärmarkt untersagt. Wie die Bundesbank ist auch die EZB vorrangig dazu verpflichtet, Preisniveaustabilität sicherzustellen. Dies hat wichtige Auswirkungen auf das Verhältnis zwischen der gemeinsamen Geldpolitik auf der einen und der im nationalen Verantwortungsbereich verbleibenden Haushalts- und Finanzpolitik auf der anderen Seite.

Das Statut der EZB ist eindeutig vom „Geist der Bundesbank“ geprägt. Das Statut beruht auf einem völkerrechtlichen Vertrag, der nur einstimmig geändert werden kann, während beim Bundesbank-Gesetz nur eine einfache Mehrheit erforderlich ist. Der Sitz der EZB in Frankfurt hat mehr als eine symbolische Bedeutung. Frankfurt steht geographisch für das stabilitätspolitische Gewissen Europas. Ausdrücklich wurde jedoch im Statut auf die Festlegung einer bestimmten geldpolitischen Konzeption verzichtet. Die Entwicklung der so genannten Zwei-Säulen-Strategie geht vorwiegend auf die Arbeit des früheren Mitglieds des EZB-Direktoriums Otmar Issing zurück.

Der Wachstums- und Stabilitätspakt
Um einen Rückfall in die haushaltspolitische Misswirtschaft früherer Zeiten nach Inkrafttreten der 3. Stufe zu verhindern, wurde auf Initiative Deutschlands der Wachstums- und Stabilitätspakt verabschiedet. Dem entscheidenden Gipfeltreffen in Dublin 1996 gingen schwierige und langwierige Verhandlungen voraus. Der Pakt schreibt die im Protokoll von Maastricht festgelegten Verschuldungsgrenzen in den nationalen Haushalten auch für die Zukunft fest: Ein über den Konjunkturzyklus hinweg möglichst ausgeglichener Haushalt verbunden mit einer maximalen Defizitquote von 3 % und einer Schuldenstandsquote von 60 %. Die 60 % entsprachen dem damaligen Durchschnitt der EU-Staaten.

Daraus ergibt sich, dass bei einem nominalen Wirtschaftswachstum von 5 % und einer maximalen Defizitquote von 3 % die Schuldenstandsquote stabil bleibt. Für den Fall außergewöhnlicher Vorkommnisse und abrupter Wirtschaftseinbrüche sieht der Pakt Ausnahmen vor. Er wurde bedauerlicherweise auf Initiative von Deutschland und Frankreich nach der Jahrtausendwende erheblich aufgeweicht mit fatalen Folgen für die jetzigen Staatsschuldenkrisen.

Eine ebenso schwierige Geburt war die Namensfindung für die Gemeinschaftswährung. Auf dem Gipfel in Madrid einigte man sich auf den Namen Euro, auch wenn dies einigen Teilnehmern anfänglich zu „eurotisch“ klang.

Regelmäßig wurde und wird bezüglich des Stabilitätspakts ein vermeintlicher Konstruktionsfehler beklagt. Der Pakt ziele einseitig auf eine solide Haushaltsführung, wobei jedoch die Koordinierung der Wirtschaftspolitik zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit zu kurz komme. Diese Kritik entbehrt jeder Grundlage. Schon der frühere Artikel 103 des EU-Vertrags sah eine Koordinierung der Wirtschaftspolitik und deren Überwachung durch den Rat vor. Mit einer Zusatzerklärung des Rats vom 1. Mai 1998 vereinbarten die Mitglieder eine aktive Reformpolitik zur Stärkung des Wachstums. Offensichtlich wurden diese Abmachungen zur Koordinierung der Wirtschaftspolitik nicht ernsthaft umgesetzt. Die so genannte Lissabon-Strategie wurde den in sie gesetzten Erwartungen nicht gerecht, weshalb jetzt mit dem so genannten Euro-Plus-Paket ein neuer Anlauf unternommen wird.

Politische Umsetzungsprobleme
Der Export der stabilitätsorientierten Philosophie der Bundesbank in den künftigen Euro-Raum war nicht einfach. Es versteht sich von selbst, dass dem Abschluss des Vertragswerks von Maastricht harte Verhandlungen vorausgingen. Viele unserer Partner empfanden die Verhandlungsziele der deutschen Delegation als Zumutung, weil damit ihr währungspolitisches Selbstverständnis getroffen war. Unser wichtigster Partner Frankreich, bei dem die Dominanz der Politik über Fragen der Wirtschaft und der Währung zur Staatsraison zählt, sah sich gezwungen, seine Notenbank in die politische Unabhängigkeit zu entlassen. Italien, das sich jahrzehntelang parteiübergreifend zu einer laxen Geldpolitik und einer großzügigen Staatsverschuldung bekannte, musste das Ruder herumwerfen und durch harte Sparpakete und durch Einführung einer Sondersteuer die öffentlichen Haushalte konsolidieren.

Der Euro war keineswegs ein Geschenk der Deutschen an Europa. Wir haben im Gegenteil mit der Gemeinschaftswährung unseren Partnern viel abverlangt. Gleiches gilt aber auch für die Deutschen, denen der Abschied von der D-Mark überaus schwer fiel. Eine erfolgreiche Währung lebt vom Vertrauen der Bürger. Dank der konsequenten Stabilitätspolitik der Bundesbank wurde der D-Mark national wie auch international ein überaus großes Vertrauen entgegengebracht. Bekannt wurde das Bonmot von Jacques Delors, demzufolge nicht alle Deutschen an Gott, aber alle Deutschen an die Bundesbank glauben. Die D-Mark war in der Nachkriegsgeschichte gewissermaßen Teil des deutschen Wirtschaftswunders – ja man kann sogar von einem Teil der nationalen Identität sprechen.

Besonders schmerzlich wurde den Ostdeutschen der Abschied von der D-Mark, in deren Genuss sie erst wenige Jahre vorher durch die deutsche Wirtschafts- und Währungsunion gekommen waren. In den neuen Bundesländern wurde die D-Mark zum Symbol all dessen, was ihnen in 45 Jahren Sozialismus vorenthalten wurde – nämlich Wohlstand und Freiheit.

Am Anfang der Verhandlungen zur Europäischen Währungsunion äußerte eine große Zahl von Mitbürgerinnen und Mitbürgern Ängste. Befürchtet wurde, die neue Währung könne zu einer Inflation und zu einer Entwertung der Ersparnisse führen. Dieses tiefsitzende Gefühl mag mit dazu beigetragen haben, dass in den ersten Jahren nach Einführung des Euro-Bargelds der Vorwurf des „Teuro“ erhoben wurde, wobei die tatsächliche und die „gefühlte“ Inflationsrate stark voneinander abwichen.

Vor allem ältere Deutsche befürchteten beim Übergang zur Gemeinschaftswährung eine Währungsreform, während tatsächlich nur eine Umstellung entsprechend der letzten Marktkurse erfolgte. Die Bundesregierung, aber auch die damaligen Koalitionsparteien mussten viel Überzeugungsarbeit leisten, um diesen Ängsten vor einer vermeintlichen Währungsreform entgegenzutreten. In meinen damaligen Büros als Bundesminister der Finanzen und als Vorsitzender der CSU gingen damals waschkorbweise „Brandbriefe“ ein.

Wie nicht anders zu erwarten, waren Maastricht und die Umsetzung der Währungsunion mit schwierigen politischen Auseinandersetzungen verbunden. Es verging kaum eine Sitzungswoche, in der der Euro nicht auf der Tagesordnung des Deutschen Bundestags gestanden hätte – sei es in Form von Regierungserklärungen, Anträgen, Gesetzentwürfen oder Großen Anfragen. Als verantwortlicher Minister erinnere ich mich einer Vielzahl von Redeschlachten im Parlament. Diesbezügliche Höhepunkte waren gewiss die 2. und 3. Lesung des Vertrags von Maastricht sowie die Debatte über den Übergang zur 3. Stufe der Währungsunion.

Der Euro war auch in meiner eigenen Partei nicht unumstritten. Dabei ist es mir am Ende auf verschiedenen Europakongressen und Sitzungen des Parteivorstands, des Parteiausschusses und des Parteitags jedoch immer wieder gelungen, die CSU auf meinen Kurs einzustimmen.

Auch in den Reihen der Wirtschaft selbst, bei der man a priori ein großes Interesse an einer Währungsunion vermuten konnte, hielt sich die Euro-Begeisterung anfänglich in Grenzen. Dies änderte sich jedoch schlagartig, als 1996 die Folgen der vorangegangenen Währungsturbulenzen im EWS und der Auswirkungen der D-Mark-Aufwertungen sichtbar wurden. Es verging praktisch keine Woche, in der nicht ein größeres Unternehmen lautstark die finanziellen Belastungen der Wechselkursentwicklung im Hinblick auf Umsätze und Erträge beklagt hätte.

Der damalige Manager von Mercedes Benz, Helmut Werner, brachte es in der Süddeutschen Zeitung auf den Punkt: „Hart erarbeitete Produktivitätsfortschritte wurden durch Devisenmarktbewegung zunichte gemacht. Im Vergleich mit einzelnen Ländern hat sich die deutsche Arbeitsstunde binnen zwölf Monaten wechselkursbedingt um mehr als 20 % verteuert. … Spekulationswellen würden zukünftig die D-Mark noch brutaler treffen – mit allen Konsequenzen für die Beschäftigung. Die im Falle eines Scheiterns (gemeint ist die Währungsunion) zwangsläufig massive Aufwertung der D-Mark würde die deutsche Wirtschaft insgesamt, vor allem den Mittelstand, ohne ausreichende Spielräume zu strukturellen Gegenmaßnahmen in eine fatale Situation bringen. Es gibt keine Alternative zum Euro!“⁴

Zwischenbilanz und Ausblick
Die Zwischenbilanz der Europäischen Währungsunion fällt überaus positiv aus. Dies hat selbst die zurückhaltende Bundesbank im Monatsbericht Januar 2009 eingeräumt. Fast durchweg war von einer Erfolgsgeschichte die Rede. Sowohl die innere als auch die äußere Stabilität des Euro waren zu keinem Zeitpunkt in Gefahr. In den ersten zehn Jahren lag die durchschnittliche Inflationsrate deutlich unter 2 %, womit der Euro stabiler war als die D-Mark. Nach einer anfänglichen Schwächephase lag der Außenwert des Euro stets über seinem Einführungskurs. Zeitweise lag sein Wert gegenüber dem US-Dollar nicht weit weg vom Allzeithoch der D-Mark gegenüber der US-Währung.

In den zurückliegenden globalen Krisen vom Börsencrash nach der Jahrtausendwende bis hin zur jüngsten Finanz- und Wirtschaftskrise erwies sich der Euro als Anker der Stabilität im Weltfinanzsystem. Der Euro hat sich neben dem US-Dollar eine feste Stellung im internationalen Währungssystem erobert. Er ist die zweitwichtigste Reservewährung der Welt. Ebenso wenig ist seine Bedeutung als internationale Emissionswährung umstritten.

Die EZB hat sich in kürzester Zeit ein hervorragendes Renommee erworben. Mit ihrer geldpolitischen Stabilitätsstrategie, ihrer Transparenz und ihrer offenen Informationspolitik hat sie sowohl die Märkte als auch die internationalen Währungsexperten überzeugt und viele ihrer anfänglichen Kritiker gründlich widerlegt. Hierzu haben auch die deutschen Vertreter im Direktorium, Otmar Issing und Jürgen Stark, entscheidende Beiträge geleistet.

Die Vorteile der Gemeinschaftswährung können nicht bestritten werden. Sie reichen vom Wegfall der Transaktionskosten über die Planungssicherheit im Außenhandel und bei Direktinvestitionen bis hin zum Zusammenwachsen der Finanzmärkte. Ohne den Euro wäre die D-Mark in der jüngsten Rezession einem erheblichen Aufwertungsdruck ausgesetzt gewesen, eine Erholung der deutschen Wirtschaft über sprunghaft steigende Exporte wäre mit Sicherheit ausgeblieben.

Der Stabilitätspakt hatte zunächst durchaus die erhoffte disziplinierende Wirkung entfaltet. In den ersten Jahren nach Einführung des Euro war der aggregierte Haushalt aller Euro-Mitglieder nahezu ausgeglichen. Die haushaltspolitische Situation änderte sich jedoch durch die von Deutschland und Frankreich betriebene Aufweichung des Stabilitätspakts. Diese hatte fatale Folgen, weil vor allem kleinere Euro-Staaten darin ein Signal sahen, zur Schuldenpolitik früherer Jahre zurückzukehren.

Als die Finanz- und Wirtschaftskrise hinzu kam, führte dies infolge der notwendig gewordenen Hilfen für den Bankensektor und der kreditfinanzierten Konjunkturprogramme zu einer Schuldenkrise in allen westlichen Industriestaaten, unter der die ins Visier der Rating-Agenturen geratenen peripheren Staaten der Euro-Zone besonders zu leiden hatten.

Die zur Stabilisierung von Griechenland, Irland und Portugal ergriffenen Maßnahmen waren Schritte in die richtige Richtung. Auch die Entscheidungen zur Verschärfung des Stabilitätspakts und zu einem dauerhaften Stabilitätsmechanismus sind positiv zu beurteilen.

Was wir seit Anfang 2010 erlebt haben, ist keine Euro-Krise, sondern eine Schuldenkrise einiger Mitglieder der Euro-Zone. Diese Krise hat ohne Zweifel schwere Spannungen in der gesamten EU ausgelöst. Die Bewältigung existenzieller Spannungen setzt ein Mindestmaß an Solidarität der Mitgliedstaaten voraus. Solidarität ist jedoch keine Einbahnstraße. Sie verlangt zwingend ein hohes Maß an Eigenverantwortung der betroffenen Krisenstaaten. Nur wenn sich alle Mitglieder der Euro-Zone an Geist und Buchstabe der geltenden Abmachungen halten und ihre jeweiligen Hausaufgaben machen, wird sich die Erfolgsgeschichte der Währungsunion auch in Zukunft weiter fortsetzen.

Auch die deutsche Finanzpolitik musste in den 1990er Jahren diesen Stresstest bestehen, als es einerseits galt, die finanziellen Lasten der deutschen Wiedervereinigung zu schultern und andererseits die Konvergenzkriterien von Maastricht einzuhalten.

Bei alledem gilt es daran zu erinnern, dass die europäische Integration weit über Binnenmarkt und Euro hinaus reicht. Sie ist ein historisch-politisches Projekt, das letztlich darüber entscheidet, ob die Europäer im 21. Jahrhundert auf der Bühne der Weltpolitik als aktive Mitspieler oder nur als belanglose Statisten auftreten.