Optionen für eine künftige Krisenprävention

Zur Beschreibung der Verschuldung werden im Folgenden vier Kennzahlen herangezogen. Der Stand der Verschuldung wird unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit über die Schuldenstandsquote als Anteil der Staatsschulden am Bruttoinlandsprodukt (BIP) gemessen. Der Anteil der Zinszahlungen am Staatshaushalt drückt die Einschränkung des finanziellen Spielraums durch die Verschuldung aus. Die Neuverschuldung oder der Finanzierungssaldo ist die Differenz von Staatseinnahmen und –ausgaben. Inwieweit der Staat Schulden aufnehmen muss, um seine Kernaufgaben zu finanzieren, zeigt wiederum der Primärsaldo, der sich aus der Differenz von Einnahmen und Ausgaben des Staates ohne Zinszahlungen berechnet. Zur Berücksichtigung der Leistungsfähigkeit der Wirtschaft werden die Salden als Anteil am BIP ausgedrückt.

Ausgangslage
Im internationalen Vergleich steht der Euro-Raum mit einer Schuldenstandsquote von 78,2 % im Jahr 2009 gut da GRAFIK 1. Japan, seit Jahren in einer Schuldenspirale gefangen, verzeichnete 2009 eine Schuldenstandsquote von rund 190 %. Auch im Vergleich zu den USA (83,1 %) erscheint die durchschnittliche Verschuldung der EWU-Länder noch moderat.

Allerdings gilt diese positive Beurteilung nicht für alle EWULänder. Griechenland etwa wies 2009 eine Schuldenstandsquote von 112,7 % auf. Daraus resultierte eine außerordentlich hohe Zinsbelastung. So betrugen die Zinszahlungen im selben Jahr knapp 11,2 % des Staatshaushaltes, womit Griechenland weit über dem Durchschnitt der Euro-Zone von 6,5 % lag. Zudem betrug der Finanzierungssaldo -12,7 % des BIP. Damit hat der Haushalt 2009 kräftig zum gegenwärtigen Schuldenstand beigetragen. Mit einem Primärsaldo von -7,7 % des BIP ist der griechische Staat außerdem in hohem Maße nicht in der Lage, seine Kernaufgaben ohne zusätzliche Schulden zu finanzieren.

Dass auch Italien angesichts einer Schuldenstandsquote von 115,8 % im Jahr 2009 einen hohen Anteil von 10 % seiner Staatsausgaben für Zinszahlungen aufwenden muss, überrascht kaum. Dennoch unterscheidet es sich mit einem weniger dramatischem Finanzierungs- (-5,3 % des BIP) und Primärsaldo (-0,5 % des BIP) deutlich von Griechenland und liegt sogar unter den jeweiligen EWU-Durchschnitten von -6,4 % bzw. -3,4 %. Dies erklärt sich aus dem nahezu ausgeglichenen Haushalt Italiens zu Beginn der Finanzkrise.

Irland lag 2009 mit einer Schuldenstandsquote von 65,8 % unter dem EWU-Durchschnitt. Entsprechend ist der Anteil der Zinsausgaben am Staatshaushalt 2009 mit 5,5 % vergleichsweise niedrig. Allerdings war der Haushalt 2009 ähnlich defizitär wie in Griechenland. Der Finanzierungssaldo betrug -12,5 % des BIP, der Primärsaldo -10,2 % des BIP.

Trotz einer recht hohen Neuverschuldung Portugals – der Finanzierungssaldo betrug 2009 -9,3 % des BIP, der Primärsaldo -5,1 % des BIP – ist auch hier die Ausgangslage erheblich besser als in Griechenland. Sowohl die Schuldenstandsquote von 74 % als auch der Anteil der Zinsausgaben am Staatshaushalt von 6,1 % waren vergleichsweise niedrig. Gleiches gilt für Spanien, dessen Finanzierungs- und Primärsaldo 2009 zwar -11,2 % bzw. -9,4 % des BIP entsprachen. Allerdings betrug die Schuldenstandsquote nur 54,3 % und der Anteil der Zinsausgaben lediglich 1,8 % des Staatshaushalts.

Außerhalb der Europäischen Währungsunion zeigt sich, dass hinsichtlich der Neuverschuldung Großbritannien (mit einem Finanzierungs- und Primärsaldo von -11,7 % bzw. -9,8 % des BIP) und die USA (jeweils -11,3 % bzw. -8,6 %) nicht wesentlich besser dastehen als die gescholtenen EWU-Staaten. Im Gegensatz zu vielen EWU-Staaten haben sich große Industrienationen darüber hinaus noch nicht explizit zur Konsolidierung ihrer Staatshaushalte bekannt.

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass Griechenland bei allen herangezogenen finanzpolitischen Kennzahlen besorgniserregende Ergebnisse aufweist. Allerdings ist die Gleichsetzung der weiteren im Fokus stehenden Länder – Portugal, Irland, Spanien und Italien – mit Griechenland nicht gerechtfertigt, da sich deren fiskalische Probleme nicht auf alle Kennzahlen erstrecken. Zudem sind die fiskalischen Schwierigkeiten in der EWU keinesfalls größer als etwa in den USA oder in Großbritannien.

An den Finanzmärkten wird die Verschuldungssituation der betroffenen Länder zunehmend kritisch gesehen, und es werden höhere Ausfallwahrscheinlichkeiten eingepreist als noch vor einem halben Jahr. Neben den Risikoprämien auf Staatsanleihen sind auch die Kosten für Credit Default Swaps zur Absicherung gegen Zahlungsausfälle von Staaten gestiegen. Die Investoren differenzieren dabei durchaus zwischen den einzelnen Ländern, denn die Absicherungskosten für Zahlungsausfälle bei griechischen Anleihen sind mittlerweile deutlich höher als etwa im Falle Spaniens und Portugals GRAFIK 2. Auch die Absichtsbekundungen zur internationalen Unterstützung Griechenlands insbesondere durch die EU haben daran nichts geändert. Langfristig werden die Absicherungskosten für griechische Staatsanleihen nur dann nachhaltig sinken, wenn sich tatsächlich Konsolidierungserfolge im Land einstellen.

Die Differenzierung zwischen den Ländern entspricht der oben dargelegten Einschätzung, dass nicht alle Länder mit Griechenland gleichgesetzt werden sollten. Allerdings drängt sich die Frage auf, ob die absolute Höhe der Absicherungskosten die tatsächlichen Ausfallrisiken einzelner Staaten angemessen reflektiert. Kaum zu erklären ist, dass Absicherungskosten gegen einen Zahlungsausfall für einzelne EWU-Länder in den vergangenen Wochen teilweise höher gewesen sind als etwa für Rumänien oder Russland. Dass die Märkte bisweilen zu Übertreibungen neigen, zeigten bereits die extrem hohen Absicherungskosten für osteuropäische Anleihen Anfang 2009.

Beispiele für erfolgreiche fiskalische Konsolidierung
Die gestiegenen Belastungen infolge der höheren Zinsen, die die Staaten zur Finanzierung ihres Schuldenbergs zahlen müssen, sowie hohe Ausgaben infolge von Konjunkturprogrammen und die schwache realwirtschaftliche Entwicklung lassen die Befürchtung aufkommen, dass die betroffenen Staaten in einer Verschuldungsspirale gefangen sind. Dennoch darf es eine Fortsetzung der Finanzpolitik, die in die Verschuldung geführt hat, nicht geben. Dass Auswege aus der Verschuldung möglich sind, zeigt ein Blick auf die Beispiele Dänemark, Irland und Kanada in den achtziger und neunziger Jahren.

In Dänemark etwa stieg die Verschuldung durch die Versuche, die Folgen der weltwirtschaftlichen Rezession Anfang der 1980er einzudämmen, von 39 % des BIP 1980 auf 65 % 1982 an. Die Kehrtwende kam mit einer neuen Regierungskoalition Ende 1982, die ein drastisches Sparprogramm durchsetzte. Auf der Ausgabenseite sparte man bei den Gehältern im öffentlichen Sektor und bei Sozialleistungen wie der Arbeitslosenversicherung und Pensionszahlungen. Auf der Einnahmeseite wurden direkte Steuern auf Unternehmen und Haushalte sowie verschiedene Sozialversicherungsbeiträge erhöht. Zudem wurde den Gewerkschaften eine explizite Gehaltszurückhaltung auferlegt.

Haushaltsüberschüsse führten in der Folge zu einer Reduktion der Verschuldungsquote. Sowohl private Investitionen als auch privater Konsum erhöhten sich rapide, getrieben von niedrigeren Zinsen, gestiegener Produktivität und einem Anstieg des Nettovermögensstandes. Die gesamtstaatlichen Verbindlichkeiten fielen von 77 % im Jahr 1984 nach einem wechselhaften Verlauf auf 27 % des BIP im Jahr 2007. Während der Anpassungsphase 1983 bis 1986 lag das Wirtschaftswachstum über dem Durchschnitt der G7-Länder, und die Arbeitslosigkeit sank. Das durchschnittliche inflationsbereinigte Wachstum betrug in den fünf Jahren vor Oktober 1982 0,4 % pro Quartal und stieg in den fünf Jahren danach auf 0,9 % pro Quartal.

Irland wies 1981 ein Defizit von 8,4 % des BIP auf, die Zinszahlungen beanspruchten 8,3 % des Staatshaushalts und die Schuldenstandsquote betrug 87 % des BIP. Nach einem eher zögerlichen Versuch 1982, die Staatsfinanzen unter Kontrolle zu bringen, verfolgte die neu gewählte Regierung unter Premierminister Haughey ab 1987 einen harten Sparkurs. Dabei wurden vor allem die Ausgaben bei Transferleistungen und Staatsgehältern zurückgefahren. Die Regierung verhandelte zudem eine weitreichende Reduktion der Einkommensteuersätze im Gegenzug zu einer zentralisierten Lohnzurückhaltung. Die Schuldenstandsquote Irlands erreichte ihren Höhepunkt von etwa 120 % 1987 und fiel bis 1992 auf 90 %. Während Irlands Wachstumsrate 1985/86 fast zwei Prozentpunkte unter dem G7- Durchschnitt lag, stieg das Wirtschaftswachstum bis 1991/92 auf einen Wert von 3,6 Prozentpunkten über dem Durchschnitt der G7. Der langjährige Aufwärtstrend der Arbeitslosigkeit wurde gestoppt und umgekehrt.

Auch Kanada hatte Anfang der 1990er Jahre ein Schuldenproblem. In dieser Zeit betrug sein Staatsdefizit durchschnittlich 8 % des BIP. Die zwei großen Ratingagenturen, Moody’s und Standard & Poor’s, hatten 1993 bzw. 1994 die Bonität kanadischer Anleihen herabgestuft. Die 1993 neu gewählte Regierung brachte jedoch Veränderung in die Fiskalpolitik. Zum einen basierte sie ihre Budgetplanung auf realistischen volkswirtschaftlichen Prognosen, zum anderen setzte man eine Haushaltsplanung durch, die mittelfristig einen ausgeglichenen Haushalt anvisierte. Dafür wurden spezifische Zielwerte definiert, an die man sich auch kurzfristig zu halten hatte.

Als Konsequenz erwirtschaftete Kanada ab dem Jahr 1997 wieder Haushaltsüberschüsse. Die Bruttoverbindlichkeiten erreichten ihren Höhepunkt 1996 mit 101,7 % des BIP und fielen in der Folge bis 2005 auf 71,6 %. Das durchschnittliche inflationsbereinigte Wachstum betrug in den fünf Jahren vor Oktober 1993 0,2 % pro Quartal und stieg in den fünf Jahren danach auf 1,3 % pro Quartal.

Die Beispiele zeigen, dass die Änderung der Fiskalpolitik die Verschuldung nicht nur direkt über höhere Einnahmen und niedrigere Ausgaben reduziert hat. Auch indirekt wirken Reform- und Sparpakete über höheres Wirtschaftswachstum und in der Folge steigende Steuereinnahmen der Verschuldung entgegen. Die ökonomische Logik dahinter ist, dass ein glaubwürdiges und permanentes Programm zur Verminderung der Staatsverschuldung mit Reformen einhergeht und darüber hinaus über die Erwartung zukünftig geringerer Abgabenbelastungen den privaten Konsum stimulieren kann. Die mit der Rückführung der Verschuldung verbundene Erhöhung der gesamtwirtschaftlichen Stabilität und der Handlungsfähigkeit des Staates kann zudem die Ertragserwartungen der Unternehmen verbessern und die privaten Investitionen beleben.

Konsolidierung der EWU-Haushalte – eine Modellrechnung
Für die Haushalte der EWU-Länder als Ganzes bietet es sich an, eine Modellrechnung zum Abbau der Verschuldung anzustellen. Das Ziel der Staaten des Euro-Raumes sei dabei, bis zum Jahr 2023 das Maastricht-Kriterium der Staatsverschuldung von 60 % des BIP wieder einzuhalten. Dafür seien die Staaten bereit, ab dem Jahr 2013 wieder ausgeglichene Primärhaushalte (Haushalte ohne Zinsausgaben) und ab 2014 ansteigende Primärhaushaltsüberschüsse bis zu 4 % zu generieren. Unterstellt ist ferner, dass die Konsolidierung über die Ausgabenseite der Haushalte erfolgt. Die Staatsausgaben müssten in dem angenommenen Szenario bis 2015 annähernd stagnieren und über den Gesamtzeitraum bis 2020 im Durchschnitt jährlich über einen Prozentpunkt langsamer steigen als das BIP.

Die Annahmen über die makroökonomischen Rahmenbedingungen sind dabei eher konservativ: Die Inflation sei langfristig stabil bei 2 %, das Wirtschaftswachstum verlaufe unterhalb des Potenzials vor der Krise und die durchschnittliche Nominalverzinsung öffentlicher Schulden steige leicht auf 4,2 %. Die Modellrechnung lässt dabei sowohl die möglichen negativen Rückkopplungseffekte einer Ausgabenkürzung als auch die positiven Effekte beispielsweise erhöhter Investitionen aufgrund verbesserter Zukunftserwartungen aus. Dennoch spricht die historische Erfahrung dafür, dass langfristig die positiven Rückkopplungseffekte dominieren würden und eine Reduktion der Staatsschuld weniger schmerzhaft verläuft als oft erwartet. GRAFIK 3 zeigt, wie sich die staatliche Schuldenquote unter den genannten Annahmen über die Zeit entwickeln würde. Der Schuldenberg erreicht 2013 seinen Höhepunkt und fällt dann kontinuierlich auf 60 % des BIP im Jahr 2023 GRAFIK 4.

Krisenprävention muss Vorrang haben
Die Rückführung der Staatsverschuldung erscheint also machbar. Allerdings müssen dafür die richtigen politischen Rahmenbedingungen in der Europäischen Währungsunion gesetzt werden. Deren Zusammenhalt wurde angesichts der jüngsten Ereignisse vor allem von Euro-Kritikern in Frage gestellt. Der Euro- Raum sei für eine gemeinsame Währung wirtschaftlich zu heterogen, fiskalische Ungleichgewichte und fallende Wettbewerbsfähigkeit einiger Mitgliedsländer seien daher die unausweichliche Folge, sofern weitreichende wirtschaftspolitische Koordinations- und Ausgleichsmechanismen fehlen.

Die Einigung der EU über einen Notfallplan für Griechenland hat erst einmal weiteren Schaden von der EU und dem Euro abgewendet. Eine weitere Hängepartie hätte die Entwicklung an den Finanzmärkten belastet. Und sie hätte die Refinanzierungsbedingungen von Ländern, die sich in einer Konsolidierungsphase befinden, womöglich deutlich verschlechtert. Für die Einbeziehung des IWF als erfahrenem Sanierer gibt es gute Gründe, allerdings ist die Sanierung der Staatsfinanzen nicht das eigentliche Mandat des IWF und darf auch nicht zum Regelfall werden. Unklarheit besteht über die weiteren Schritte. Ein Vorschlag ist die Einrichtung eines Europäischen Währungsfonds. Einem in Finanzierungsschwierigkeiten geratenen Land würden dabei Kredite gegen Auflagen gewährt, wobei auch Anleihegläubiger gegebenenfalls auf Forderungen teilweise verzichten müssten. Dafür müsste eine Institution geschaffen werden, die die Politik in den EWU-Staaten überwacht. Bedenklich ist hierbei, dass diese zusätzliche Institution Haushaltsmittel binden und sich ihre Aufgabengebiete mit denen schon existierender Strukturen überschneiden würden. Noch bedeutsamer ist jedoch, dass kein Anreiz zu wirklich konsequenter Politik bestünde, wenn ein Rettungsfonds erst einmal dauerhaft zur Verfügung steht - „moral hazard“ droht.

Der Euro-Raum sollte eine Zone unbedingter Stabilität sein. Daher sollte es in der Diskussion weniger um das Management von Schuldenkrisen, sondern vielmehr um deren Prävention gehen. In diesem Zusammenhang wird eine europäische Wirtschaftsregierung debattiert. Die EU soll dabei mehr Eingriffsrechte in nationale Angelegenheiten erhalten, um zukünftige Ungleichgewichte zu vermeiden. Dabei zeigt die aktuelle Debatte um höhere Löhne in Deutschland die Gefahren einer solchen Wirtschaftsregierung. Es ist nur schwer nachvollziehbar, dass Länder, deren Lohnpolitik sich an Produktivität und Inflation orientiert hat, nun ihren Verteilungsspielraum bewusst überziehen sollen, um andere Länder zu entlasten, die lohnpolitisch über ihre Verhältnisse gelebt haben.

Es geht um die Durchsetzung fiskalischer Disziplin in den EWU-Mitgliedstaaten. Dazu müsste das Rad nicht einmal neu erfunden werden, denn der Stabilitäts- und Wachstumspakt besitzt einen präventiven Arm. Dieser müsste erheblich gestärkt werden.

Das Augenmerk sollte in Zukunft weniger auf der Defizitobergrenze liegen als vielmehr auf der Reduktion der Gesamtverschuldung insgesamt. Es ist nicht ausreichend, die Neuverschuldung nach einigen Jahren unter die 3-Prozent‑Marke am BIP zu drücken. An steigenden Schuldenständen würde sich hierdurch nichts ändern. Die hohen Schuldenstände vor der Krise sind die tiefere Ursache für die Dramatik der Situation in der Krise.

Um derartiges zukünftig zu verhindern, muss die Krisenprävention primär darauf ausgerichtet sein, den Schuldenstand zurückzuführen, der in den meisten EU-Ländern 60 % am BIP inzwischen weit überschreitet. Gerade bei niedrigem Wachstum und sehr geringer Inflation, wie wir es wohl zu erwarten haben, bedarf es aber eines annähernd ausgeglichenen Haushalts über einen längeren Zeitraum, um den Schuldenstand in Relation zum BIP nennenswert zu reduzieren.

Zwar hat jedes EU-Land bereits jetzt für das aktuelle Jahr und drei Folgejahre darzulegen, mit welcher Einnahmen- und Ausgabenentwicklung es das mittelfristige Ziel eines Haushalts ohne strukturelles Defizit erreichen will. Es ist aber als Prävention nicht ausreichend, von einem Land zu verlangen, eine Planung vorzulegen. Daher sollte eine klar formulierte Schuldenbremse ähnlich der deutschen in die EU-Verträge aufgenommen werden, die alle EU-Länder verpflichtet ab einem bestimmten Jahr (vorzugsweise 2016) ein von Konjunkturschwankungen bereinigtes Defizit von null aufweisen müssen. Dabei könnten die Zeiträume der Konsolidierung länderspezifisch sein.

Die Schuldenbremse wäre durch konkrete Ausgabenregeln und -planungen zu ergänzen. Eine Ausgabenregel könnte lauten, dass die betroffenen Länder die Staatsausgaben im Durchschnitt jährlich um mindestens zwei Prozentpunkte weniger ausweiten als die Wachstumsrate des nominalen BIP. Auch hier könnten Länderunterschiede berücksichtigt werden. Der Sachverständigenrat hat in seinem jüngsten Jahresgutachten auf positive Erfahrungen mit Ausgabenregeln in europäischen Ländern hingewiesen. Insbesondere sind solche Regeln wesentlich leichter als Defizitentwicklungen zu kontrollieren.

Ländern mit hohen Schuldenständen müssten langfristig im Falle eines nicht ausgeglichenen Haushalts bzw. einer unzureichenden Rückführung des Schuldenstandes Sanktionen drohen. In Erwägung gezogen werden sollte auch, besonders erfolgreichen Ländern bei der Schuldenreduzierung Belohnungen zukommen zu lassen. Diese könnten darin bestehen, ihnen Finanzmittel zu günstigen Konditionen aus Gemeinschaftsanleihen zur Verfügung zu stellen, die speziell zu diesem Zweck aufgelegt werden.

All diese Maßnahmen dürften jedoch wenig nutzen, wenn keine ausreichende Transparenz über die Lage der Staatsfinanzen besteht. Die statistischen Manipulationen Griechenlands haben gezeigt, dass das europäische Statistikamt Eurostat zukünftig über ein umfassendes Kontrollrecht gegenüber den nationalen Statistikämtern verfügen muss. Ohne eine Begrenzung nationaler Rechte ist eine wirkungsvolle Krisenprävention nicht möglich – jedenfalls solange nicht in allen Mitgliedsländern das gleiche Maß an Stabilitätswillen vorhanden ist.

Des Weiteren sind die Prozesse im Rahmen des Stabilitäts-und Wachstumspaktes zu langwierig und kompliziert. So verfügt das Defizitverfahren nach Artikel 104 EG-Vertrag über sieben Stufen, wobei Sanktionen erst nach mehreren Jahren einsetzen. Das Verfahren besteht aus einem ständigen Hin und Her zwischen Europäischer Kommission und Ecofin-Rat, bei denen dem Rat die letztendlichen Entscheidungen zukommen. Viele Schritte lassen sich abkürzen oder einsparen, damit Sanktionen viel früher als bisher greifen.

Zudem sollte ein Kommissar für die Kontrolle und Sanktionierung der Finanzpolitik der Mitgliedsländer eingesetzt werden. Dieser „Finanzkommissar“ muss das Recht haben, die mittelfristige Finanzplanung der Länder zu überprüfen, Auflagen zur Änderung der Planung zu machen, bei Abweichungen von den Einnahmen- und Ausgabenplanungen Korrekturen einzufordern sowie Sanktionen zu verhängen. Die Ausstattung einer Position mit derartigen Rechten wäre natürlich ein beachtlicher Eingriff in die finanzpolitische Souveränität der EU-Staaten. Dennoch sind derartige Änderungen im Stabilitäts- und Wachstumspakt erforderlich, um das verlorene Vertrauen in seine Wirksamkeit wiederzugewinnen. Die Krise der Staatsfinanzen sollte wirklich groß und bedrohlich genug sein, um eine Einigung der europäischen Staaten auf neue Regeln herbeizuführen. Alles andere hieße, die vielzitierten Chancen dieser Krise zu verpassen. Europa muss ambitionierte Stabilitätsprogramme verfolgen; dazu verpflichtet nicht zuletzt die absehbare demografische Entwicklung.