Europäische Finanzmarktintegration - ein Marathonlauf
Er stand nicht im Mittelpunkt, als Europa sich vor sechs Jahrzehnten aufmachte, eine Union zu werden. Er war immer ein Projekt, das nur zäh vorankam. Und er wurde mit der Finanzkrise auf eine harte Probe gestellt: der Finanzbinnenmarkt Europa. Trotzdem hat er über die Jahre Konturen angenommen und große Fortschritte gemacht. Wie steht es heute um die Perspektiven der europäischen Finanzmarktintegration? Was sind die nächsten Wegmarken auf dieser anspruchsvollen Strecke? | Michael Kemmer
Als die Athener 490 vor Christi bei Marathon die Perser schlugen und der Bote Pheidippides sich auf den Weg machte, um die frohe Kunde in das rund 40 Kilometer entfernte Athen zu tragen, war dies die Geburtstunde des Marathonlaufs, wie wir ihn bis heute kennen. Für Pheidippides aber, glaubt man der Legende, war es eine Tragödie: Er brach auf dem Areshügel in Athen zusammen und starb. Das Schicksal dieses Boten kann den Europäern heute durchaus Mahnung sein. Denn Europa sollte alles daransetzen, dass sein Binnenmarkt, dessen Weg einem Marathonlauf gleicht, nicht nur überlebt, sondern weiter ausgebaut und gefestigt wird. Gerade im Finanzmarkt bleibt hier viel zu tun.
Von der Montanunion zum FSAP
1957, als das zusammenwachsende Europa in den Römischen Verträgen Gestalt annahm, war das noch lange nicht absehbar. Jean Monnet oder Robert Schuman, Paul-Henri Spaak oder Walter Hallstein, diese Väter des Vertragswerks hatten zwar erkannt, dass es gut wäre, wenn Europa wirtschaftlich zusammenrücken würde. Dies würde nicht nur seiner ökonomischen Stärke dienen, sondern auch eine Perspektive für politische Stabilität und dauerhaften Frieden eröffnen. Aber es waren Kohle, Eisen und Stahl, es war die Montanindustrie, die als Treiber des Binnenmarktes galt – an die Finanzbranche dachte man noch nicht.
Doch das änderte sich. Ein Meilenstein war schließlich, nach vielen Jahren des zähen Fortschritts, 1999 der Financial Services Action Plan (FSAP), ein umfangreiches Gesetzespaket, mit dem die Europäische Union eine Reihe von Barrieren im Finanzbinnenmarkt beseitigt hat. Und dennoch: In anderen Sektoren – etwa in der Telekommunikation, im Energiesektor und im klassischen Warenverkehr – waren die Integrationsfortschritte größer.
Der FSAP erleichterte vor allem professionellen Marktteilnehmern wie großen Unternehmen und institutionellen Kunden das Geschäft, insbesondere auf den Wertpapiermärkten. Aber das Ziel, Europa zum „Heimatmarkt“ für alle Kunden und Anbieter zu machen, war damit noch nicht erreicht: Privatkunden oder mittelständische Unternehmen sahen weiterhin von attraktiven Angeboten im Ausland ab, nur weil sie kein Vertrauen in die Rechtsgrundlagen des Geschäfts hatten; steuerliche Unterschiede verzerrten den Wettbewerb in Europa; und die zur Nutzung von Größenvorteilen nötige Konsolidierung am Bankenmarkt blieb direkt durch Protektionismus oder indirekt durch divergierende Rahmenbedingungen behindert – es herrschte finanzmarktpolitische „Kleinstaaterei“.
Umgekehrt wusste man: Ein integrierter europäischer Binnenmarkt würde im Privatkundengeschäft sowohl für die Verbraucher als auch für die Anbieter von Vorteil sein. Die Konsumenten würden aus einer größeren Produktvielfalt zu niedrigeren Preisen auswählen können, und andererseits würden die Banken Skaleneffekte realisieren können, wenn sie ihre Produkte nicht nur auf ihrem Heimatmarkt, sondern im gesamten europäischen Binnenmarkt anbieten könnten. Diese Größenvorteile würden es ihnen ermöglichen, ihre Dienstleistungen zu niedrigeren Kosten anzubieten – neben den Preisen würde auch die Gewinnschwelle für Innovationen sinken.
Privatkundengeschäft, Zahlungsverkehr, Hypothekarkredite, Steuerrecht: Viele Handlungsfelder
Was also war zu tun? Zum einen waren Hindernisse im Privatkundenmarkt abzuräumen: Unterschiede im Verbraucher- und Anlegerschutz, voneinander abweichende Informationspflichten, divergierende Widerrufsregelungen und widersprüchliche Vorschriften für die EU-weite Kontoeröffnung und den Abschluss von Kredit- und Bürgschaftsverträgen mussten überwunden werden.
Weiterhin nötig war ein einheitlicher Zahlungsverkehrsraum, damit man Überweisungen, Lastschriften und Kartenzahlungen grenzüberschreitend genauso einfach und sicher würde tätigen können wie im Inland. Auch waren die Märkte für Hypothekarkredite zu integrieren, ohne sie jedoch durch Überregulierung einem gesunden europäischen Wettbewerb zu entziehen. Dringlich war ebenso eine Harmonisierung des Steuerrechts, vor allem des Unternehmens-, Umsatz- und Kapitalertragssteuerrechts.
Der fehlende Tragpfeiler: Eine europäische Aufsicht
Mit dem, was der Financial Services Action Plan 1999 an Fortschritt gebracht hatte, aber ebenso mit dem, was an Handlungsbedarf blieb, wurde deutlich: Europa würde, um als Finanzbinnenmarkt erfolgreich zu sein, auch eine gemeinsame Finanzaufsicht brauchen. Einen europäischen Finanzmarkt zu schaffen, ohne ihm eine europäische Aufsicht an die Seite zu stellen, würde dem Abenteuer gleichkommen, einen Sportflugplatz zum Großflughafen auszubauen, dabei aber ausgerechnet den Tower, das Radar und das Flugleitsystem unverändert zu lassen.
Diese Einsicht hätte eigentlich schon zu Beginn des neuen Jahrtausends wachsen müssen, doch standen die privaten Banken in Deutschland mit ihrer Forderung nach einem europäischen Aufsichtssystem lange allein auf weiter Flur.
Sehr viel später fanden sich doch Mitstreiter. Jetzt, seit dem 1. Januar 2011, sind drei neue europäische Aufsichtsbehörden, die European Supervisory Authorities (ESA), im Amt: die European Banking Authority (EBA) für die Bankenaufsicht, die European Securities and Markets Authority (ESMA) für die Wertpapieraufsicht und die European Insurance and Occupational Pension Authority (EIOPA) für die Versicherungsaufsicht, ergänzt durch den Europäischen Rat für Systemrisiken (ESRB). Die ESA verfügen über weit größere Kompetenzen als bisher die Level 3-Ausschüsse (CEBS, CESR, CEIOPS), haben teils Weisungsrechte gegenüber nationalen Aufsehern und dürfen in Ausnahmefällen subsidiär unmittelbar gegenüber Kreditinstituten Maßnahmen erlassen.
Natürlich muss das neue System sich erst in der Praxis bewähren. Aber dass dieser Quantensprung in der Finanzaufsicht – jenseits der Detailfragen, die noch nicht sämtlich geklärt sind – gelungen ist, hat mit einem Jahrhundertereignis zu tun, das der europäischen Finanzmarktintegration in anderer Hinsicht leider alles andere als förderlich ist: der globalen Finanzkrise, die die Märkte und die Politik bis heute in Atem hält.
Die Finanzkrise: Integration unter neuem Vorzeichen?
Mit dieser Krise, die nach dem Kollaps der amerikanischen Investmentbank Lehman Brothers mit voller Wucht auf die Finanzmärkte und dann auch auf die Realwirtschaft durchschlug, geriet die Finanzwelt nicht nur in ökonomisch äußerst schweres Fahrwasser, sondern auch in eine tiefe Vertrauenskrise. Die Finanzmärkte und vor allem ihre internationale Vernetzung kamen unter Legitimationsdruck, und immer wieder flammten Tendenzen zur Abschottung nationaler Märkte auf – auch und gerade in Europa machte sich Integrationsmüdigkeit breit.
Dabei hatte sich vor der Finanzkrise noch gar kein einheitlicher „Finanzplatz Europa“ entwickelt. Im Gegenteil: Mehrere Finanzzentren – und ihre nationalen Rahmenbedingungen – konkurrierten miteinander, und dieser Wettbewerb nahm mit der Krise noch zu. In Europa ist London der unangefochtene Spitzenreiter, aber die nächsten Ränge sind zwischen Frankfurt, Zürich, Genf, Luxemburg und Paris heftiger umkämpft denn je. Für die Mehrheit der europäischen Finanzplätze reicht es allerdings nicht einmal für eine Platzierung unter den Top 15 der globalen Finanzzentren, während asiatische und nordamerikanische Standorte kräftig aufholen.
Nationale Finanzzentren, geeintes Europa: Ein Spannungsfeld
Aber es kam noch etwas hinzu: In der Akutphase der Finanzkrise waren es die nationalen Regierungen in Europa, die zügig Verantwortung übernommen und, gemeinsam mit der Europäischen Zentralbank (EZB), für eine Stabilisierung des Finanzsystems gesorgt haben. Daher ist es verständlich, dass sie – zumal in der Verantwortung gegenüber ihren nationalen Steuerzahlern – auch Eigeninteressen verfolgen, wenn es um neue Regeln für Europa geht.
Zugleich braucht die Europäische Union Einigkeit in Regulierungsfragen. Der politische Wille dazu speist sich aus der simplen Einsicht: Ohne eine starke Europäische Union kann Europa auf Dauer weder geopolitisch noch wirtschaftlich im globalen Wettbewerb bestehen. Deshalb ist die Konkurrenz der Finanzplätze nur gesund, wenn sie nicht mit Arbitrage oder Wettbewerbsverzerrungen einhergeht. So sehr also die Krise, zumindest kurzfristig, Reflexe einer Renationalisierung ausgelöst haben mag, so sehr zeigt die Krise andererseits, dass es keine überzeugende Alternative zu einem finanzmarktpolitisch integrierten Europa gibt.
Heimatmarkt Europa: Einheitliche Grundprinzipen
Auch ist das Ziel, einen funktionsfähigen Finanzbinnenmarkt Europa gerade im Interesse der Verbraucher zu schaffen, durch die Finanzkrise weder falsch geworden noch hat es an Bedeutung verloren. So war es die EZB – selbst ein erfolgreicher Akteur im Krisenmanagement und zweifellos so nah am Krisengeschehen wie nur wenige andere Institutiuonen –, die in ihrem vierten Bericht zur Finanzmarkintegration in Europa im April 2010 feststellte, dass Produkte für Verbraucher bislang vor allem national angeboten und nachgefragt werden. Doch selbst wenn nur 10 % der EU-Bürger Bankgeschäfte grenzüberschreitend tätigen würden, entstünde bereits ein Markt mit rund 50 Mio Kunden.
Damit europäische Verbraucher stärker in den Genuss der Vorteile offener Märkte kämen, so die EZB, gelte es, Barrieren für den Marktzutritt abzubauen und die grenzüberschreitende Nutzung von Bank- und Finanzdienstleistungen für Privatkunden zu fördern. Eine entscheidende Rolle falle dabei dem Anleger- und Verbraucherschutz zu.
Es kommt aber nicht nur darauf an, dass der Finanzmarkt Europa weiter integriert wird, sondern natürlich auch darauf, wie er integriert wird. Das Ziel eines europäischen Marktes für Retail Banking sollte sein, dem Kunden neue Optionen zu bieten – aber nicht, Produkte zu harmonisieren oder die Produktvielfalt einzuschränken. Den Anbietern von Bank- und Finanzdienstleistungen sollte vielmehr die Möglichkeit eröffnet werden, das gleiche Produkt in ganz Europa anbieten zu können, ohne unterschiedliche Kundeninformationspflichten oder im Detail verschiedene Regeln zum Widerruf in 27 EU-Mitgliedstaaten beachten zu müssen.
Adäquate Vollharmonisierung ja, aber …
Der ehemalige Bundespräsident Roman Herzog, der ehemalige niederländische EU-Kommissar Frits Bolkestein und Lüder Gerken, Direktor des Centrums für Europäische Politik, haben im Januar 2010 in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung zu Recht vor den Gefahren einer falsch verstandenen Harmonisierung gewarnt. 27 unterschiedliche Verbraucherrechtsordnungen, so die drei überzeugten Europäer, hemmten die Bereitschaft der Unternehmen, Verbraucher in anderen Staaten zu beliefern, und die Bereitschaft der Verbraucher, im Ausland zu kaufen, da diese meist nicht wüssten, welche Rechte sie jeweils hätten. Eine Vollharmonisierung der Verbraucherrechte helfe dem ab: Sie schaffe einheitliche Bedingungen und damit Rechtssicherheit, während mit einer bloßen Mindestharmonisierung, die nationale Abweichungen nach oben zulasse, nicht viel gewonnen wäre.
… kein überzogener Verbraucherschutz
Doch zugleich dürfe eine Vollharmonisierung nicht zu überzogenem Verbraucherschutz führen. Denn ein hoher Verbraucherschutz bedeute höhere Kosten und damit höhere Preise, was insbesondere zu Lasten sozial schwacher Kunden gehe.
Integration heute: Die Agenda nach der Krise
Vorangekommen ist Europa auf dem Weg zu einem einheitlichen Zahlungsverkehr im Euro-Raum. Die erste Phase der Single Euro Payments Area (SEPA) ist abgeschlossen: Die Banken stellen schon seit 2008 die Verfahren zur einheitlichen Überweisung und Kartenzahlung im Euro-Raum bereit, seit 2009 gilt dies auch für Lastschriften. Nimmt man die politische Idee der SEPA, nämlich einen Binnenmarkt auch im Euro-Zahlungsverkehr zu schaffen, dann ist es nur konsequent, dass die EU-Kommission nun gesetzlich festlegen will, wann der Umstieg auf die SEPA verbindlich abgeschlossen sein muss. Allerdings sind die vorgesehenen Migrationsfristen von zwölf Monaten für Überweisungen und 24 Monaten für Lastschriften, jeweils nach Inkrafttreten der entsprechenden Verordnung, zu kurz. Die Wirtschaft braucht eher einen Zeitraum von drei bis fünf Jahren.
Effektive und wettbewerbsneutrale Krisenprophylaxe
Aber wie ein nationaler Restrukturierungsfonds gespeist wird, wer in ihn einzahlen muss, an welcher Bemessungsgrundlage er ansetzt und wie seine Mittel verwendet werden – das alles sollte EU-weit koordiniert werden, damit es nicht zu wettbewerbsverzerrenden Ungleich- oder Doppelbelastungen kommt. Die Abgabepflicht sollte ausnahmslos für alle Kreditinstitute – und für andere Unternehmen des Finanzsektors – unabhängig von ihrer Größe gelten, und die Beiträge zum Fonds müssen risikoadäquat und verhältnismäßig sein. Insbesondere für die deutschen Verbundgruppen darf es keine Ausnahmen geben. Auch von ihnen können – etwa durch gleichgeschaltete Geschäftsmodelle und den Haftungsverbund – Systemrisiken („too many to fail“) und gesamtwirtschaftliche Schäden ausgehen, die die Verbundgruppen allein nicht würden bewältigen können.
Es ist gut, dass die EU-Kommission die nationalen Abwicklungsfonds in ein Konzept für Sanierung und Restrukturierung einbetten will und ein Netzwerk nationaler Fonds vorsieht. Bedenklich sind allerdings der sehr frühe Eingriff der Aufsicht in Konzernstrukturen und die Pflicht zur abwicklungsfreundlichen Organisationsstruktur ohne bestehende Risiken.
FSB-konforme Boni-Regeln
Gemessen daran, welchen Anteil Fehlanreize in den Bonussystemen von Banken tatsächlich an der Entstehung und Ausbreitung der Finanzkrise hatten, galt und gilt der Reform der Vergütungsregelungen von Banken überproportional viel Aufmerksamkeit. Alle inzwischen erlassenen Neuregelungen sind in Deutschland mit hohem Aufwand eingeführt und mehrfach angepasst worden.
Davon sind auch Filialen und Töchter deutscher Banken in Ländern betroffen, in denen keine Vorgaben bestehen. Im Wettbewerb erleiden aber alle EU-Institute Nachteile, denn die Vorgaben, die EU-weit gelten, gehen über die Anforderungen des Financial Stability Board (FSB) hinaus, und es mehren sich die Anzeichen, dass eine flächendeckende Umsetzung nicht erfolgt. Dem Wettbewerb innerhalb Europas und zwischen Europa und anderen Regionen der Welt wäre es förderlich, würden die Vorgaben des FSB durchgängig eins zu eins umgesetzt.
Banken in Deutschland: An der Belastungsgrenze
Mit der Finanzkrise und der Regulierungswelle, die sie ausgelöst hat, drohen der weiteren Integration des Finanzmarkts Europa somit viele Gefahren. Klar ist: Europa muss in der Welt wettbewerbsfähig sein, aber Deutschland muss ebenso in Europa wettbewerbsfähig sein. Der Garant des Erfolgs der deutschen Kreditwirtschaft in Europa und in der Welt sind die privaten Banken in Deutschland – sie sind international ausgerichtet, sie begleiten die deutsche Wirtschaft auf Auslandsmärkte, sie sind der Motor der Exportindustrie.
Aber gerade sie haben mittlerweile die Grenze ihrer Belastbarkeit durch Regulierung erreicht: International müssen sie mit der Verschärfung der Eigenkapital- und Liquiditätsvorschriften inklusive prozyklischer Kapitalpuffer und womöglich mit Kapitalaufschlägen für systemrelevante Institute fertig werden. Auf europäischer Ebene haben sie mit dem Verbot ungedeckter Leerverkäufe, der Regulierung der Derivatemärkte, unterschiedlich ausgestalteten Bankenabgaben in Europa, europäischer Finanzmarktbesteuerung, der MiFID-Novelle und dem Richtlinienvorschlag zur gesetzlichen Einlagensicherung zu kämpfen.
Und zu Hause, auf nationaler Ebene, wiegt nicht nur die hohe absolute Belastung der Einlagensicherung schwer – Deutschland hat das größte Einlagevolumen von Nichtbanken in Europa –, sondern ebenso die Übererfüllung internationaler Vorgaben, sei es bei den Vergütungsregeln, bei der Bankenabgabe oder durch den höheren Selbstbehalt bei Verbriefungen. In der Summe bedeutet das eine erhebliche Belastung künftiger Erträge, was die doch so nötige Stärkung der Eigenkapitalbasis des Bankensystems erschweren wird.
Integration braucht Durchhaltevermögen
Es ist nicht überliefert, ob der Bote Pheidippides aus Marathon während seines Laufs vor zweieinhalbtausend Jahren einmal zu Fall gekommen ist, bevor er Athen erreichte und sein tragisches Ende fand. Die globale Finanzkrise jedenfalls hat zu einem schweren Sturz des Marathonläufers Finanzmarkt Europa geführt – und da man die Krise des Bankensystems in den Jahren 2008 und 2009 und die Staatsschuldenkrise der Jahre 2010 und 2011 getrennt voneinander betrachten muss, ist es fast ein zweifacher Sturz in kurzer Folge. Insofern muss Europa sich längst um viel mehr kümmern als nur um seinen Finanzbinnenmarkt – es sucht einen Europäischen Stabilisierungsmechanismus, muss seinen Stabilitätspakt dringend reformieren, um den Euro auf eine tragfähige Grundlage zu stellen, und seine Wirtschaftspolitik besser koordinieren.
Unabhängig von diesen Herausforderungen gilt: Nach jedem Sturz bleiben, auch wenn die Notversorgung geglückt und man wieder auf den Beinen ist, Selbstzweifel nicht aus. Aber es ist gut, wenn dann doch der Kampfgeist, das Durchhaltevermögen und der lange Atem die Oberhand gewinnen. Dem Finanzmarkt Europa ist das zu wünschen – möge er durch besonnene, kluge und weitsichtige Finanzmarktpolitik, aber auch durch verantwortungsvolles Handeln aller Marktakteure in eine gute Zukunft gehen, ad multissimos annos.
