Der steinige Weg aus der Krise

Durch die Wirtschafts- und Finanzkrise hat die altbekannte Frage, wie viel Staat und wie viel Markt braucht die Wirtschaft, neue Aktualität gewonnen. Denn häufig war in den zurückliegenden Monaten zu hören, die bisherigen wirtschaftspolitischen Ansätze seien durch die Krise widerlegt worden. „Marktradikalismus“ und „blindes“ Vertrauen in den Markt hätten Deutschland erst in die schwierige Lage gebracht. Nur eine radikale wirtschaftspolitische Kehrtwende und umfassende staatliche Eingriffe könnten nunmehr der richtige Weg für die Zukunft sein.

Die Marktwirtschaft hat nicht versagt
Obwohl populär, sind beide Einwände nicht stichhaltig. Zunächst ist die auf sozialen Ausgleich abzielende Wirtschaftsordnung in Deutschland alles andere als „marktradikal“. Und schließlich folgt aus einer noch so tiefen Wirtschaftskrise nicht, dass die Steuerungs- und Problemlösungsfähigkeiten des Staates denen des Marktes überlegen seien. Staatliche Eingriffe, die einzelne Unternehmen oder Branchen vor der notwendigen Anpassung im Wettbewerb dauerhaft schützen, haben schon in der Vergangenheit zu mehr Protektionismus, zu sinkender Wettbewerbsfähigkeit und höherer öffentlicher Verschuldung geführt.

Es gibt auch angesichts der Erfahrungen der vergangenen Monate keinen Anlass zu glauben, dass dies nun anders sein sollte. Der Weg aus der Krise führt deshalb nicht einfach über „mehr Staat“. Im Gegenteil: Die Unternehmen werden sich nur mit Hilfe der Marktwirtschaft – also eines intensiven Wettbewerbs- und Innovationsprozesses – erfolgreich an geänderte globale Wirtschaftsstrukturen anpassen können.

Die Frage, was und wie reguliert werden muss, damit das Zusammenspiel zwischen den Marktkräften und den für die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs erforderlichen Rahmen zu den besten Ergebnissen führt, muss zweifelsohne sorgsam und ständig neu analysiert werden. Eine Abwendung von der Marktwirtschaft ergibt sich daraus jedoch nicht. Karl Schillers These „soviel Markt wie möglich, soviel Staat wie nötig“ sollte dabei jedoch die gültige Leitlinie bleiben. Der Weg aus der Krise führt nicht über eine radikale wirtschaftspolitische Kehrtwende, sondern über eine kontinuierliche Stärkung der marktwirtschaftlichen Ordnung.

Überkapazitäten erhöhen den Anpassungsdruck
Wird diese grundsätzliche Ausrichtung der Wirtschaftspolitik akzeptiert, so stellt sich als nächstes die Frage, welche Instrumente zur Krisenbewältigung tauglich sind. Die Antwort hierauf sowie die Auswahl der richtigen Instrumente hängt davon ab, mit welcher Art von Krise wir es zu tun haben. Der massive Einsatz von Konjunkturpaketen erweckt den Eindruck, als handele es sich um eine – wenn auch tiefere – Konjunkturdelle, die mit den üblichen konjunkturpolitischen Instrumenten bekämpft werden kann. Dies ist jedoch ein Trugschluss.

Die gegenwärtige Wirtschaftskrise ist keine normale Rezession. Denn angesichts eines Rückgangs des Bruttoinlandsprodukts in einer Größenordnung von etwa 5 % werden massive Strukturanpassungen in der deutschen Wirtschaft unvermeidbar sein. Dieser Herausforderung könnten die Unternehmen nur dann entgehen, wenn die entstandenen Überkapazitäten durch einen raschen Wiederanstieg der Exporte zügig und ohne größere wirtschaftliche Verwerfungen wieder ausgelastet würden. Gerade dies ist aber nicht zu erwarten.

Schon unter optimistischen Prämissen wird das Niveau der Wirtschaftsleistung des Jahres 2008 erst in drei bis vier Jahren wieder erreicht werden können. Sowohl die derzeit erkennbare Tendenz der nationalen Wirtschaftspolitik von China bis in die USA, die jeweilige Binnennachfrage vor allem auf die inländische Produktion zu lenken, als auch die weltweit stattfindenden Veränderungen in der globalen Finanzordnung lassen einen neuerlichen Exportboom unwahrscheinlich erscheinen. Der Weg aus dem Tal wird für die deutsche Wirtschaft damit lang und steinig. Er kann erleichtert werden, indem die Wirtschaftspolitik die Flexibilität der Märkte erhöht und die binnenwirtschaftlichen Kräfte stärkt. Dazu ist keine wirtschaftspolitische Kehrtwende erforderlich, sondern ganz im Gegenteil Kontinuität.

Stärkung der Binnennachfrage …
Dass das Wirtschaftswachstum in Deutschland stärker als bisher auf der Binnennachfrage ruhen muss, sollte eigentlich unstrittig sein. Denn in den letzten Jahren kamen die wirtschaftlichen Wachstumsimpulse hierzulande vor allem von den Exporten. Die Binnennachfrage, insbesondere der Konsum der privaten Haushalte, nahm hingegen nur geringfügig zu. Diese Kräfteverteilung macht die deutsche Volkswirtschaft besonders abhängig von außenwirtschaftlichen Störungen und lässt sie – sinnbildlich gesehen – wie einen Korken auf den Wogen der Weltwirtschaft treiben.

Uneinigkeit entsteht jedoch spätestens dann, wenn zu entscheiden ist, wie die Binnennachfrage sinnvoll gestärkt werden kann. Im Prinzip stehen sich hier zwei unterschiedliche Ansätze gegenüber. Zum einen ein eher verteilungsorientierter Ansatz, der sich auf die Stärkung der Kaufkraft durch höhere Lohnabschlüsse, die flächendeckende Einführung von Mindestlöhnen oder eine größere steuerliche Umverteilung konzentriert. Zum anderen ein wachstumsorientierter Ansatz, der den Weg zur Stärkung der Binnennachfrage vor allem über mehr Beschäftigung und Investitionen sieht.

Angesichts des nach wie vor gravierenden strukturellen Arbeitsmarktproblems in Deutschland sowie dem bereits vor der Krise mit knapp 1 ¾ % vergleichsweise niedrigen Trendwachstums können die zentralen Ansatzpunkte zur Stärkung der Binnennachfrage einzig und allein in einer offensiven, also wachstumsorientierten Strategie liegen.

Der vermeintlich einfachere Lösungsweg, den privaten Konsum mit kräftigen Lohnanhebungen zu steigern, führt dagegen nicht zum Ziel. Lohnerhöhungen, die den durch Produktivitätsfortschritt und Preisentwicklung vorgegebenen Verteilungsspielraum überschreiten, können die Nachfrage allenfalls kurzfristig beleben. Mittelfristig haben sie den Verlust von Arbeitsplätzen und Kaufkraft zur Folge – mit allen negativen Konsequenzen für die öffentlichen Finanzen und die Sozialversicherungssysteme.

Deutschland hat sich diesem Experiment wiederholt ausgesetzt, zuletzt nach der deutschen Einheit. Die damals weit über den Verteilungsspielraum hinausgehenden Lohnerhöhungen in den neuen und alten Bundesländern haben zwar kurzfristig einen Wirtschaftsboom ausgelöst und den privaten Konsum gestärkt, die strukturellen Beschäftigungsprobleme aber massiv zugespitzt und die Mitte 1992 einsetzende Rezession nicht verhindern können.

Die Ursachen für die im Vergleich zu vielen anderen Euro- Staaten relativ schwache Entwicklung des privaten Konsums lassen sich zum einen mit der über viele Jahre vergleichsweise starren Regulierung des Arbeitsmarktes und dem beständig hohen Keil zwischen Arbeitskosten und Nettolöhnen erklären. Beides dürfte die dominante Ursache für die zwischen 1994 und 2005 erheblich ungünstigere Arbeitsmarktentwicklung gewesen sein. Während die Arbeitslosenquote in Deutschland im Jahre 1994 noch rund 2,5 Prozentpunkte unter dem Durchschnitt des Euro-Raums lag, überstieg sie elf Jahre später den Durchschnitt der Währungsunion um 1,5 Prozentpunkte.

… durch mehr Beschäftigung und …
Das massiver werdende Beschäftigungsproblem in Deutschland hat die Wirtschaftspolitik nach der Jahrtausendwende schließlich vielversprechende Reformen in Angriff nehmen lassen. Eine mehrjährige beschäftigungsorientierte Lohnpolitik, Arbeitszeitverlängerungen und Öffnungsklauseln in den Tarifverträgen, vor allem aber die Flexibilisierung des Arbeitsmarktes und niedrigere Lohnzusatzkosten durch Reformen in der Renten Renten- und Arbeitslosenversicherung haben mit einer gewissen zeitlichen Verzögerung zu einem bemerkenswerten Beschäftigungserfolg geführt: Von 2006 bis Mitte 2008 ist die Arbeitslosigkeit in Deutschland nicht nur erheblich stärker zurückgegangen als in den übrigen Euro-Staaten, sondern in dieser Zeit ist es auch erstmals in der Bundesrepublik gelungen, die strukturelle Arbeitslosigkeit zu reduzieren.

Dass sich diese beschäftigungspolitischen Erfolge nicht unmittelbar in einem höheren privaten Konsum niederschlugen, liegt in erster Linie daran, dass es nicht gelungen ist, den Beschäftigungsanstieg auch in ein größeres verfügbares Einkommen zu verwandeln. Verantwortlich hierfür sind auf der einen Seite die deutlichen Steuererhöhungen der zurückliegenden Jahre (insbesondere Mehrwertsteuer und „kalte Progression“). So sank die reale Nachfrage der privaten Haushalte im Jahr 2007 wegen der Anhebung der Mehrwertsteuer mitten im Wirtschaftsboom. Auf der anderen Seite verhinderte aber auch die von Anfang 2005 bis Mitte 2008 kräftige Verteuerung der Energiepreise und die in diesem Zeitraum merklich anziehende Inflationsrate einen Impuls für die Binnennachfrage.

Gleichwohl weisen die beschäftigungspolitischen Maßnahmen der vergangenen drei Jahre eindeutig den richtigen Weg. Sie haben unter anderem zu einer nennenswerten Entlastung der Sozialversicherungen geführt und mit dazu beigetragen, dass das Potenzialwachstum in den letzten vier Jahren um etwa einen halben Prozentpunkt auf 1,75 % gestiegen ist. Trotz dieser Fortschritte liegt aber noch ein großer Teil des Weges vor uns. Dies macht nicht zuletzt eine Analyse der OECD deutlich, wonach in Deutschland die Belastung von Arbeitseinkommen mit Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen im internationalen Vergleich besonders hoch ist.

Kontinuität in der Arbeitsmarktpolitik in Deutschland ist daher nicht nur erforderlich, um die erzielten Fortschritte gegenüber Forderungen nach einem Richtungswechsel zu sichern, sondern vor allem um sie weiter auszubauen. Wichtig sind dabei zwei Elemente: Vorrangig muss die beschäftigungsorientierte Lohnpolitik der letzten Jahre fortgesetzt und durch einen Ausbau von ertragsabhängigen Lohnbestandteilen ergänzt werden. Außerdem sind weitere Entlastungen bei den Lohnzusatzkosten erforderlich. Diese Entlastungen müssen jedoch nicht durch bloße Umschichtungen aus Steuergeldern, sondern durch Strukturreformen in den Sozialversicherungen erreicht werden. Hier wäre es ein großer Erfolg, wenn in der Kranken- und Pflegeversicherung der Einstieg zu einer Abkopplung der Beiträge von den Löhnen gelingen könnte.

Keinesfalls vernachlässigt werden darf die Tatsache, dass ein höheres Bildungs- und Ausbildungsniveau, nicht nur die Chancen des Einzelnen auf einen Arbeitsplatz erhöht, sondern gesamtwirtschaftlich gesehen das Einkommensniveau steigert und damit letztlich die Binnennachfrage stärkt. Schließlich darf nicht vergessen werden, dass auch die Sicherung des Lebensstandards der Rentner zu einer Verbesserung der verfügbaren Einkommen führt.

… mehr Investitionen
Trotz des Beschäftigungsgewinns und der leichten Verbesserung beim Potenzialwachstum in den Jahren vor der Finanz- und Wirtschaftskrise, konnte bei der zu geringen Investitionstätigkeit in Deutschland noch keine nachhaltige Trendwende erreicht werden. Die gesamtwirtschaftliche Nettoinvestitionsquote ist mit weniger als 5 % des Bruttoinlandsprodukts sowohl im historischen Vergleich als auch im Vergleich zu anderen Industrieländern weiterhin sehr niedrig. Dies ist ein Zeichen dafür, dass das Vertrauen der Unternehmen in den Standort Deutschland belastet ist.

Investitionen bestimmen nicht nur den Konjunkturverlauf, sondern vor allem den langfristigen Wachstumstrend. Damit Deutschland gestärkt aus der Wirtschaftskrise hervorgehen kann, müssen die Investitionsbedingungen verbessert werden. Nur so werden die benötigten Arbeitsplätze geschaffen, entstehen zusätzliche Einkommen, wird letztendlich die Binnennachfrage belebt und langfristig der Lebensstandard in unserer alternden Gesellschaft gesichert.

Der kürzeste Weg zur Belebung der Investitionen besteht darin, unternehmerisches Handeln zu vereinfachen. Ansatzpunkte sind dabei der Arbeitsmarkt, die Lohnzusatzkosten und das Steuersystem. Aber auch die öffentliche Hand selbst muss den seit vielen Jahren bestehenden Trend rückläufiger Investitionstätigkeit umkehren. Öffentliche Investitionen in Infrastruktur und umweltfreundliche Mobilität bilden trotz eingeschränkter finanzieller Spielräume eine unabdingbare Basis für unternehmerisches Handeln in Deutschland.

Der Erfolg der deutschen Wirtschaft steht und fällt aber mit ihrer Innovationsfähigkeit. Dies erfordert ein ausreichendes Potenzial hochqualifizierter Mitarbeiter, aber auch eine solide Finanzierungsbasis durch ein leistungsfähiges Bankensystem und liquide Kapitalmärkte – einschließlich eines international wettbewerbsfähigen Marktes für Risikokapital. In diesem Zusammenhang sind auch möglichst starke institutionelle Anleger, wie sie typischerweise in kapitalgedeckten sozialen Sicherungssystemen entstehen, bedeutend.

Staatsfinanzen vor erheblichen Belastungen
Eine gravierende Konsequenz der Finanz- und Wirtschaftskrise wird sich in den Staatsfinanzen zeigen. Die öffentlichen Haushalte werden durch die beiden Konjunkturprogramme, die konjunkturbedingten Mindereinnahmen bei Steuern und Sozialbeiträgen sowie höhere Ausgaben durch das Wirken der automatischen Stabilisatoren erheblich belastet. Dies schränkt die künftigen Handlungsspielräume der Wirtschaftspolitik massiv ein. Während im vergangenen Jahr fast 12 % der gesamten Steuereinnahmen1 für Zinszahlungen des Staates aufgewendet werden mussten, wird diese Relation auf nicht absehbare Zeit deutlich steigen.

Hinzu kommt, dass inzwischen in der Bevölkerung eine gewisse Unsicherheit über die längerfristige Tragfähigkeit der Staatsverschuldung aufkommt. Diese Sorgen müssen sehr ernst genommen werden, denn sie könnten sich bei Bürgern und Unternehmen letztlich auf die Konsum- und Investitionsneigung niederschlagen und die Konjunktur empfindlich beeinträchtigen.

Um hier gegenzusteuern, ist nach einer hinreichenden konjunkturellen Stabilisierung nicht nur das Drosseln der fiskalpolitischen Impulse, sondern ein aktiver Konsolidierungskurs bei den Staatsfinanzen erforderlich. Für ein solches finanzpolitisches „Umschalten“ („Exit-Strategie“) könnte ein international abgestimmtes Vorgehen hilfreich sein. Erstens könnten so – analog zur Abstimmung bei der Einsetzung der Stützungspakete – Reibungsverluste eines unkoordinierten Vorgehens reduziert werden. Zweitens könnte von einer solchen Koordination ein deutliches Signal gegen die bereits genannte Verunsicherung der Bürger bezüglich der Staatsverschuldung gesetzt werden. Und drittens könnte ein koordiniertes Vorgehen helfen, nationale Widerstände gegen einen Konsolidierungskurs zu überwinden.

Elemente einer solchen internationalen Koordination könnten zum Beispiel Orientierungsgrößen dafür sein, wann die „Exit- Strategie“ beginnen soll, aber auch Eckpunkte für die erforderliche Reduktion des laufenden Defizits sein. Denkbar wäre ferner, aus den bisherigen Erfahrungen mit Konsolidierungsstrategien „Best Practices“ zu entwickeln. In solche „Best Practices“ müssten dann auch die Erfahrungen einfließen, dass in der Praxis Konsolidierungen über Einsparungen und die Stärkung der längerfristigen Wachstumschancen erfolgreicher waren als über Steuererhöhungen.

Generelle Steuererhöhungen würden die Binnennachfrage zusätzlich belasten
Generelle Steuererhöhungen würden in Deutschland Wirtschaftswachstum kosten und die Binnennachfrage zusätzlich belasten. Sie sollten deshalb unter allen Umständen vermieden werden. Strikte Ausgabendisziplin und ein Ausgabenwachstum, das erkennbar hinter dem Wirtschaftswachstum zurückbleibt, sind das Gebot, sobald eine hinreichende Stabilisierung der wirtschaftlichen Erholung erreicht ist. Dann kann es gelingen, aus dem Schuldenberg heraus zu wachsen.

Bei diesem, alles andere als leichten Unterfangen, könnte allerdings die mit der Föderalismusreform II eingeführte „Schuldenbremse“ helfen. Sie dürfte gerade in konjunkturell guten Zeiten – in denen bekanntlich die größten Haushaltssünden begangen werden – den Anstieg der Staatsausgaben bremsen. Hierfür ist es jedoch erforderlich, dass die Vorgaben der Schuldenbremse sehr ernst genommen werden und sich die Politik schon frühzeitig auf die für den Bund ab 2016 und die Länder ab 2020 geltenden Begrenzungen einstellt.

Fazit
Die aktuell schwierige Lage birgt eine Fülle von Herausforderungen. Die Schwere des Wirtschaftseinbruchs mag die Schlussfolgerung nahe legen, dass die Rezepte der Vergangenheit gescheitert sind. Das wäre aber voreilig und auch gefährlich. Die Wirtschaftspolitik in Deutschland muss nicht grundlegend geändert werden. In vielen Bereichen war Deutschland auf dem richtigen Weg; erfolgreiche Schritte in der Tarifpolitik und bei der Flexibilisierung des Arbeitsmarktes sind auf jeden Fall auf der Habenseite der jüngeren Reformpolitik zu verbuchen. Der damit eingeschlagene Weg sollte konsequent weitergegangen werden. Allerdings muss der weltwirtschaftlichen Entwicklung mit einer Akzentverschiebung Rechnung getragen werden. Aber insgesamt gilt: Nicht alles muss „neu gedacht“ werden – eine radikale Kehrtwende kann uns leicht in den wirtschaftspolitischen Gegenverkehr und noch schwierigere Verhältnisse manövrieren.