Der Aufsicht eine europäische Stimme geben
Die Ursachen der jüngsten Finanzmarktkrise sind vielschichtig. Sie reichen von mangelnder Transparenz und dem allzu leichtfertigen Umgang mit Risiken bis hin zu politischen Fehleinschätzungen und -entscheidungen. Fest steht: Die Finanzmarktkrise stellt eine Zäsur dar – nicht nur für die Banken, sondern für das gesamte Finanzsystem. Daher sollten nicht nur Schwachstellen bei den Banken selbst und in ihrer Regulierung behoben werden, sondern ebenso grundlegende Mängel in den Aufsichtsstrukturen. Dies gilt für die nationale, die europäische, aber auch die globale Ebene, denn das Ausmaß der Krise hat gezeigt, dass Aufsicht nicht an nationalen Grenzen Halt machen darf. | Hans-Joachim Massenberg
Die Aufsichtsstruktur muss dem Markt folgen. Die Integration des Finanzbinnenmarktes wurde im Rahmen des „Financial Services Action Plan“ in den letzten Jahren auf breiter Front vorangetrieben. Daher erfolgt in Bankengruppen die Steuerung des operativen Geschäfts in der Regel weitgehend zentral. Dies gilt insbesondere für EU-weit tätige Institutsgruppen. Risiken werden konsequenterweise auf der Ebene der Gruppen erfasst und gesteuert.
Schwachstellen des Status quo
Während das Risikomanagement einer Bank also auf die Gruppenebene abstellt, kann die Aufsicht dieser Herangehensweise nur im eingeschränkten Umfang folgen. Zwar werden Bankengruppen hinsichtlich ihrer Solvenz seit vielen Jahren von der Aufsichtsbehörde der Konzernmutter auch auf Gruppenebene beaufsichtigt. Doch daneben gibt es weiterhin die Solvenzaufsicht der Einzelinstitute (Soloaufsicht). Diese wird durch die nationalen Aufsichtsbehörden der Staaten verantwortet, in denen die Tochtergesellschaften ihren Sitz haben. Außerdem sind diese nationalen Behörden auch für alle übrigen Aufsichtsbereiche zuständig.
Die Etablierung europäischer Aufsichtsstrukturen hat mit der Marktintegration und den sich daraus ergebenden Änderungen der bankbetrieblichen Prozesse nicht Schritt gehalten. Die Integration der Aufsicht wurde – primär aufgrund nationaler Eigeninteressen – nicht weit genug vorangetrieben, so dass inzwischen ein eklatanter Gegensatz zwischen Marktintegration und national zersplitterten Aufsichtsstrukturen besteht.
Darüber hinausgehend führt das Nebeneinander von Gruppen-und Soloüberwachung nicht nur bei den Banken, sondern auch bei den verantwortlichen Behörden zu redundanten Abläufen. Was leider hier nicht gilt, ist das Motto: „Doppelt hält besser“. Denn aufgrund von Kompetenzkonfl ikten drohen im schlimmsten Fall sogar Aufsichtslücken. Zur Krise beigetragen haben sicherlich fehlende bzw. unzureichende Informationsflüsse zwischen den Aufsehern, die sich eigentlich gemeinsam für die Aufsicht einer ganzen Bankengruppe zuständig fühlen sollten. Dies ist im Fall HRE offenkundig geworden. Hier lagen der Aufsicht zwar die Informationen vor – was fehlte, war ein konsequentes auch grenzüberschreitendes Einschreiten.
Ungeachtet der Kompetenzfragen gilt zudem, dass wir immer noch einen Flickenteppich verschiedener Aufsichtskulturen und sogar unterschiedlicher aufsichtlicher Vorgaben in der Europäischen Union haben. Selbst in stark harmonisierten EU-Rechtsgebieten – wie der Eigenkapitalunterlegung – kommt es häufig immer noch national zu unterschiedlichen Anforderungen, weil der europäische Gesetzgeber eine Vielzahl nationaler Wahlrechte eröffnet. Da die Auslegung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts zwischen den Mitgliedstaaten auseinanderläuft, stellt dies die Aufseher abgesehen von den erwähnten Kompetenzkonflikten noch zusätzlich vor Schwierigkeiten bei der Bewertung der Risiken EU-weit operierender Banken. Die Bankenaufsicht in Europa ist mithin von einer gemeinsamen Aufsichtssprache und -kultur, unterstützt von vereinheitlichten Datenformaten, um einen einfachen und vor allem verständlichen Dialog unter den Aufsehern zu gewährleisten, noch weit entfernt.
Es ist jedoch nicht so, dass vor der Finanzkrise auf europäischer Ebene noch gar nichts passiert wäre: Ein wenn auch zaghafter, aber richtiger Schritt war vor einigen Jahren die Gründung der so genannten drei Level-3-Auschüsse. Sie bilden ein Forum für die Zusammenarbeit und den Dialog unter den europäischen Aufsehern und gliedern sich in den Ausschuss für Bankenaufsicht (Committee of European Banking Supervisors, CEBS), Wertpapieraufsicht (Committee of European Securities Regulators, CESR) und Versicherungsaufsicht (Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors, CEIOPS).
Ihre Aufgabe ist, dazu beizutragen, dass die Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft einheitlich umgesetzt werden und die Aufsichtspraxis der Aufseher harmonisiert wird. Hier - zu erlassen die Ausschüsse Auslegungshilfen in Form von „Guidelines“; diese haben jedoch als Empfehlungen keine bindenden Wirkungen gegenüber den nationalen Aufsehern. Auch hinsichtlich der laufenden Aufsicht von EU-weiten Bankengruppen gab es kleine Fortschritte: Um einen besseren Informationsaustausch unter den Aufsehern hinsichtlich der laufenden Aufsicht von grenzüberschreitenden Banken zu fördern, wurden Colleges gebildet. Diese bestehen aus den jeweils für die Tochterunternehmen und das Mutterunternehmen zuständigen Aufsehern und tauschen sich über die aufsichtlichen Themen auf Gruppenebene aus.
Die wesentliche Schwachstelle des Status quo ist offenkundig: Es fehlt weiterhin eine europäische Aufsicht aus einer Hand, welche die Kompetenzen im Rahmen der laufenden Aufsicht bündelt und gruppenweite Aufsichtsstrategien durchsetzen kann. Nur so können der Gleichlauf zwischen Markt- und Aufsichtsintegration erreicht, Aufsichtslücken vermieden und eine einheitliche Aufsichtspraxis vorangetrieben werden.
Die Vorschläge der Europäischen Kommission
Die Europäische Kommission hat schnell auf die Finanzkrise reagiert und bereits 2008 eine Expertengruppe unter dem Vorsitz des ehemaligen französischen Notenbankchefs Jacques de Larosière eingesetzt. Deren Aufgabe war es, Vorschläge für eine Weiterentwicklung der europäischen Aufsichtsstrukturen zu erarbeiten. Bereits im September letzten Jahres legte die Kommission basierend auf den Ergebnissen der Larosière-Gruppe ein umfassendes Legislativpaket für die zukünftige europäische Finanzaufsicht vor.
Geschaffen werden drei neue europäische Aufsichtsagenturen, die bereits 2011 ihre Tätigkeiten aufnehmen sollen: European Banking Authority (EBA), European Securities and Markets Authority (ESMA) und European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA). Sie ersetzen nicht nur die bestehenden Level-3-Ausschüsse der Aufseher (CEBS, CESR und CEIOPS), sondern sollen zusätzliche Kompetenzen erhalten. Neben unverbindlichen Leitlinien werden die neuen europäischen Aufsichtsbehörden in Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission verbindliche technische Standards für konkrete aufsichtliche Regelungsbereiche erlassen können. Diese sind dann unmittelbar verpfl ichtend für Marktteilnehmer und Aufseher, so dass eine stärkere Harmonisierung des Rechtsrahmens und auch der Aufsichtspraxis erreicht wird. Ferner sollen aufsichtliche Meldeformate weiter vereinheitlicht und das Datenmanagement soll bei den EU-Behörden zentralisiert werden.
Weisungsbefugnisse gegenüber nationalen Aufsichtsichtsbehörden sind für drei Fälle vorgesehen: Erstens für den Fall, dass nationale Aufseher europäisches Aufsichtsrecht defi zitär oder fehlerhaft anwenden, zweitens in Krisensituationen und drittens bei Streitigkeiten zwischen Aufsehern verschiedener Mitgliedstaaten. Die dritte Fallgruppe hat das Ziel, eine effi ziente Aufsicht in den europäischen Colleges voranzutreiben und ist in Form eines bindenden Mediationsverfahrens ausgestaltet. Verhält sich ein Aufseher nicht entsprechend einer Weisung im Krisen- oder Streitfall, so kann die europäische Behörde als eine Art Ersatzvornahme selbst die entsprechende Maßnahme mit direkter Bindungswirkung für die Marktteilnehmer erlassen. Im Falle einer fehlerhaften Anwendung europäischen Aufsichtsrechts erhält die Europäische Kommission auf Empfehlung der EU-Aufsichtsbehörde eine entsprechende Sanktionsbefugnis.
Die Maßnahmen der europäischen Aufseher dürfen sich allerdings keinesfalls auf die haushaltspolitische Zuständigkeit der Mitgliedstaaten auswirken. Hierauf haben die europäischen Staats- und Regierungschefs bereits im Rahmen eines Gipfels vor dem Kommissionsentwurf hingewirkt. Daher hat die Kommission eine Schutzklausel entworfen, wonach Mitgliedstaaten, die ihre Haushaltsbudgets durch Maßnahmen einer EU-Aufsichtsbehörde betroffen sehen, eine Art Veto-Recht zusteht. Dieses kann allerdings durch eine qualifi zierte Stimmenmehrheit im Europäischen Rat überstimmt werden.
Die Standorte der Level-3-Ausschüsse sollen nach Vorschlag der Kommission beibehalten werden, so dass die neuen Behörden in London (Bankenaufsicht), Paris (Wertpapieraufsicht) und Frankfurt (Versicherungsaufsicht) sitzen sollen. Ihre Finanzierung soll aus Beiträgen der nationalen Aufsichtsbehörden, dem EU-Haushalt und Gebühreneinnahmen geleistet werden. Für die europäische Bankenaufsichtsbehörde zum Beispiel ist für das Jahr 2016 ein Budget in Höhe von ca. 24,6 Mio € veranschlagt.
Makroprudentielle Aufsicht – European Systemic Risk Board
Die Finanzmarktkrise hat gezeigt, dass makroökonomische Risiken erstens in ihrem Ausmaß nicht immer richtig erkannt wurden und zweitens – selbst wenn sie gesehen wurden – nicht hinreichend in die Aufsichtsstrategien einbezogen wurden. So wurden Fehlentwicklungen durch gleichgerichtetes Handeln der Finanzmarktakteure systematisch unterschätzt und ebenso die finanziellen Verfl echtungen der Finanzmarktakteure sowie ihre Auswirkungen im Krisenfall nicht richtig erkannt. Um diese Makro-Ebene zukünftig besser in aufsichtliches Handeln und auch die Maßnahmen politischer Entscheidungsträger einfließen lassen zu können, ist die Einrichtung des European Systemic Risk Board (ESRB) vorgesehen.
Aufgabe des ESRB soll die Sammlung von für die Finanzsystemstabilität relevanten Informationen, die Identifi kation von makroprudentiellen Risiken und die Abgabe von Risikowarnungen und Handlungsempfehlungen sowie die Überprüfung von deren Einhaltung sein. Adressaten der Warnungen und Empfehlungen können die Europäische Union, einzelne oder mehrere Mitgliedstaaten und die europäischen oder nationalen Aufsichtsbehörden sein. Empfehlungen, die auf Änderungen des europäischen Rechtsrahmens abzielen, können an die Europäische Kommission gerichtet werden. Ferner soll in jedem Fall einer Warnung oder Empfehlung der Europäische Rat informiert werden. Um eine entsprechende Verzahnung mit den nationalen Behörden zu gewährleisten, ist ein so genannter Act-or-explain- Mechanismus vorgesehen. Danach müssen die Adressaten der Empfehlungen Gründe vorbringen, die ein von den Empfehlungen abweichendes Verhalten stützen.
Das unter der Leitung des EZB-Präsidenten stehende Gremium soll sich neben dem EZB-Vizepräsidenten aus den Vorsitzenden der neuen drei EU-Aufsichtsbehörden, einem Vertreter der Kommission und Vertretern der 27 nationalen Notenbanken zusammensetzen. Es erhält im Gegensatz zu den europäischen Aufsichtsbehörden keine eigene Rechtspersönlichkeit.
Die Positionen von ECOFIN-Rat und Europäischem Parlament
Die politische Gemengelage lässt die kommenden Monate spannend werden, denn der Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament vertreten stark entgegengesetzte Sichtweisen. Im Dezember letzten Jahres haben sich die europäischen Finanzminister im ECOFIN-Rat auf einen Kompromiss geeinigt, der die Kompetenzen der zukünftigen europäischen Aufsichtsbehörden stark zurechtstutzt. Die – nur subsidiär – seitens der Kommission vorgesehenen Durchgriffsrechte gegenüber Marktteilnehmern sollen in Krisen- und Streitfällen gestrichen werden und nur noch für den Fall fehlerhafter Anwendung europäischen Aufsichtsrechts aufrechterhalten werden.
Der Wirtschafts- und Währungsausschuss des Europäischen Parlaments hat hingegen einen deutlichen europäischen Kontrapunkt gesetzt, indem er über den Kommissionsvorschlag hinausgeht. Vorgeschlagen wird sogar, EU-weite Bankengruppen bereits direkt von der europäischen Bankenaufsichtsbehörde zu überwachen. Ferner soll ein Europäischer Einlagensicherungsfonds geschaffen werden, und es lässt sich der Wille erkennen, die drei europäischen Aufsichtsbehörden am Standort Frankfurt zu vereinen.
Bewertung und Ausblick
Die drei Institutionen – Kommission, Rat und Parlament – müssen nunmehr im Wege der Trilogverhandlungen eine Einigung erreichen – und dies in nicht all zu ferner Zeit, wenn der Zeitplan (Aufnahme der Tätigkeiten der EU-Behörden im Januar 2011) eingehalten werden soll.
Die Mitgliedstaaten haben auf Drängen Großbritanniens und nicht zuletzt Deutschlands leider kein klares Bekenntnis zu einer Verlagerung von Kompetenzen auf die europäische Ebene abgegeben. Es ist daher richtig, dass das Europäische Parlament einen deutlichen europäischen Akzent gesetzt hat, um Verhandlungsdruck gegenüber dem Rat aufzubauen. Denn wichtig ist, dass die zukünftigen europäischen Aufsichtsbehörden nicht zu „zahnlosen Tigern“ werden. Die Folge wäre europäische Bürokratie zum Selbstzweck. Daher sollte nicht hinter die Vorschläge der Kommission zurückgefallen werden. Denn sie fördern eine stärkere Rechtsharmonisierung, ein vereinheitlichtes Meldewesen und ermöglichen eine effi zientere Aufsicht von EUweiten Bankengruppen. Die Lehren aus der Krise sollten daher konsequent gezogen werden, um europäische Aufsichtsstrukturen zu etablieren, die den Titel EU-Finanzaufsicht auch verdienen.
Dennoch gehen die Parlamentarier in einigen Punkten zum jetzigen Zeitpunkt zu weit: Für eine direkte Aufsicht von Banken durch eine europäischen Behörde ist es zu früh, so lange keine Regeln für ein gemeinsames Burden-Sharing getroffen worden sind. Auch ist der Zeitpunkt für die vom Parlament vorgeschlagenen, weiteren direkten Eingriffsbefugnisse gegenüber Marktteilnehmern erst reif, wenn eine weiter gehende Rechtsharmonisierung verwirklicht wurde. Denn erst dann hat eine europäische Behörde einen sicheren juristischen Grund, auf dem aufsichtliche Maßnahmen fußen können.
Daher sollte einige Jahre nach Umsetzung der Kommissionsvorschläge, wenn die Aufsichtsbehörden ihre neuen Tätigkeiten ausgeübt haben und ein fester Personalkern aufgebaut ist, auf Basis der gesammelten Erfahrungen weitergedacht werden. In diese Diskussion sollte zwingend eine weitere Übertragung von Aufsichtskompetenzen über grenzüberschreitende Banken an die europäische Bankenaufsicht aufgenommen werden.
