Weiterentwicklung der europäischen Bankenaufsicht

Das EU-Parlament hat vor dem Hintergrund der Finanzkrise und den bereits erkannten Schwachstellen bestehender Regulierungen Änderungen in der Bankenrichtlinie (Capital Requirement Directive – CRD, 2006/48/EG) und der Kapitaladäquanzrichtlinie (Capital Adequancy Directive – CAD, 2006/49/EG) in erster Lesung beschlossen. Mit diesen beiden Richtlinien wird das Basel-II-Rahmenwerk1 konkretisiert und auch die Grundlage für die Ausgestaltung des nationalen Bankaufsichtsrechtes geschaffen.

Die Richtlinienänderungen sollen bis zum 31. Oktober 2010 in nationales Recht umgesetzt werden und mit Wirkung zum 31. Dezember 2010 auf nationaler Ebene in Kraft treten. Zurzeit ist noch nicht endgültig geklärt, ob die letzte Meldung der Institute im Jahr 2010 bereits auf der Grundlage der neuen Regelungen erfolgen muss oder ob die neuen Vorschriften erst ab dem 1. Januar 2011 angewendet werden müssen.

Die Änderungen beziehen sich im Wesentlichen auf folgende sechs Bereiche: neue Aufsichtsstrukturen, Selbstbehalt bei Verbriefungspositionen, Konzentrationsrisiken bei Großkreditpositionen, Erfassung und Steuerung von Liquiditätsrisiken, Kernkapitalanrechnung hybrider Finanzinstrumente und technische Änderungen.

Neue Aufsichtsstrukturen
Eine Reaktion der Aufseher auf die gegenwärtige Finanzmarktkrise ist die Änderung der bestehenden Aufsichtsstrukturen. So machte die Krise deutlich, dass eine stärkere Zentralisierung der Aufsicht dringend notwendig ist.

Zur Stärkung der Aufsichtseffizienz bei grenzübergreifend tätigen Bankengruppen (siehe Artikel 42a, 129 und 131a BRL) und zur verstärkten und verbesserten Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden soll eine Ausweitung in der Beaufsichtigung „systemrelevanter Zweigniederlassungen“ erfolgen. Für diesen Zweck wird ein „Consolidating Supervisor“ bestimmt, der für die Überwachung eines EU-Mutterinstituts auf konsolidierter Basis zuständig ist und von „Colleges of Supervisors“ unterstützt wird. Die Aufsichtskollegien sollen von den einzelnen nationalen Aufsichtsbehörden klare Rechte und Zuständigkeiten erhalten, um insbesondere den Informationsaustausch zwischen den beteiligten nationalen Aufsichten zu verbessern.

Der für eine grenzübergreifend tätige Bankengruppe zuständige Consolidating Supervisor übernimmt jeweils die Leitung eines Aufsichtskollegiums. Er richtet diese ein, lädt zu regelmäßigen Treffen ein und koordiniert deren regulatorische Aktivitäten. Sollte sich das Kollegium bei bestimmten Fragen nicht einigen können, kann der Consolidating Supervisor beauftragt werden, sich mit dem CEBS zu beraten. Das Letztentscheidungsrecht liegt allerdings alleine beim Consolidating Supervisor.

Die Einführung der Aufsichtskollegien dürfte wohl nur ein erster Schritt und nicht die finale Struktur der europäischen Finanzaufsicht sein. Die EU-Kommission hat sich bereits für die Schaffung eines „Europäischen Rates für Systemrisiken“ (European Systemic Risk Council – ESRC) und eines „Europäischen Finanzaufsichtssystems“ (European System of Financial Supervisors – ESFS) ausgesprochen. Durch das Zusammenspiel von ESRC und ESFS sollen systemische Risiken umfassend identifiziert und überwacht werden.

Verbriefungspositionen: Angemessene Überwachung
Für die Schieflagen von Instituten war die Auslagerung von Verbriefungspositionen in „Special Purpose Verhicles (SPV)“, also eigens dafür gegründete Gesellschaften,
verantwortlich. Durch die wesentliche Überarbeitung der Regelungen im Verbriefungsbereich (Art. 122a BRL) sollen vor allem die Fehlanreize des Originateto- distribute-Modells (OTD-Modell) abgemildert werden. Dieses Modell hat – insbesondere in den USA – dazu beigetragen, dass Institute risikoreiche Kredite auch ohne eine solide Kreditprüfung der Kunden vergeben haben.

Risiken aus Forderungen verbriefter Portfolios müssen daher in Zukunft sowohl vom Originator und Sponsor als auch vom Investor angemessener überwacht werden. Für alle neuen Transaktionen ab dem 31. Dezember 2010 sind Investitionen eines Instituts in Verbriefungspositionen nur noch dann möglich, wenn ein Selbstbehalt des Originators oder des Sponsors in Höhe von mindestens 5 % der verbrieften Positionen vorliegt.

Der Selbstbehalt des Originators oder des Sponsors stellt auf die kontinuierlich zu haltende Nettorisikoposition der Verbriefungspositionen ab und ermöglicht in gewissem Umfang eine flexible Gestaltung des Selbstbehalts. Gleichzeitig ist jedoch in den Erwägungsgrund 15 eine Passage aufgenommen worden, in der die EU-Kommission aufgefordert wird, bis Ende 2009 nach Konsultation der CEBS einen Vorschlag zu unterbreiten, ob der Selbstbehalt erhöht werden soll.

Zur Gewährleistung der Qualität der zu verbriefenden Forderungen sollen die Originatoren/Sponsoren dieselben soliden Standards und die gleichen Kreditprozesse bei allen Forderungen anwenden, unabhängig davon, ob sie für die Verbriefung vorgesehen sind oder nicht. Außerdem müssen Originatoren und Sponsoren offenlegen, in welchem Umfang sie ein Nettorisiko aus dieser Verbriefungstransaktion halten. Zusätzlich müssen sie alle für den Investor relevanten Informationen zur Risikobeurteilung offenlegen.

Die neuen Verbriefungsregelungen umfassen insbesondere auch die Adjustierung der Risikogewichte von speziellen Tranchen und der Kreditrisiko-Konversions- Faktoren (Credit Conversion Factor, CCF) für bestimmte Liquiditätsfazilitäten. So wird die Privilegierung qualifizierter Liquiditätslinien eingeschränkt: Der Konversionsfaktor von 0 % beim Kreditrisikostandardansatz und 20 % beim IRB-Ansatz für Marktstörungsfazilitäten entfällt. Der Konversionsfaktor für qualifizierte Linien beträgt nunmehr generell 50 %. Er beträgt allerdings weiterhin 0 %, wenn die Linien qualifiziert und jederzeit kündbar sind. Die Eigenkapitalunterlegung der jeweiligen Positionen und Fazilitäten steigt dadurch bedingt teilweise signifikant.

Zusätzlich wird die privilegierte Behandlung von „Super-Senior-Tranchen“ geändert: Statt der bisherigen nur sechsprozentigen Risikogewichtung werden diese Tranchen künftig wie Senior-Tranchen behandelt und erhalten ein Risikogewicht in Höhe von 7 %. Gleichzeitig wurde die bisher national unterschiedlich geregelte Definition des „wesentlichen Risikotransfers“ zur Eigenkapitalentlastung in der EU vereinheitlicht.

Großkreditpositionen: Erfassung von Konzentrationsrisiken
Die Erfassung von Konzentrationsrisiken und die dadurch potenziell entstehenden unverhältnismäßig hohen Verluste bei Ausfall einzelner Kreditnehmer (oder einer Gruppe verbundener Kreditnehmer) stehen im Mittelpunkt der Änderungen in diesem Bereich. So wird in Artikel 4 Nr. 45 BRL der Begriff „Gruppen verbundener Unternehmen“ erweitert, um auch Unternehmensverflechtungen im Refinanzierungsbereich (also Verflechtungen über Passiva des Instituts) angemessen zu erfassen.

Institute haben künftig Forderungen an Sicherheitsemittenten und Steller von Sicherheiten und aus Fonds/Verbriefungen auf Konzentrationen zu prüfen und geeignete Maßnahmen zu ergreifen und etwaige wesentliche Feststellungen an die Aufsichtsbehörden mitzuteilen. Diese Änderungen führen ceteris paribus zu einer schnelleren Auslastung von Limiten und stellen Institute vor technische Herausforderungen.

Das EU-Parlament hält an der grundsätzlich vollen Anrechnung von Interbankenforderungen auf die Großkreditobergrenzen fest. Es besteht eine Freibetragsgrenze von Interbankenforderungen bis zu 150 Mio €. Die kurzfristigen Interbanken-Kredite mit einer Restlaufzeit von unter einem Jahr, die bislang unabhängig von ihrer Größe nicht unter die Großkreditregulierungen fielen, sind künftig wie andere Forderungen zu erfassen. Sehr kurzfristige Interbankenforderungen (maximal über Nacht) können im Rahmen eines Dienstleistungsverhältnisses im Bereich der Zahlungsverkehrs- oder Wertpapierabwicklung von der Erfassung freigestellt werden. Für alle bis zum 31. Dezember 2009 begebenen Interbankenausleihungen gilt allerdings ein Bestandsschutz bis Ende 2012 (siehe Artikel 154 Abs. 9a BRL).

Die Forderungs- und Besicherungswerte der Großrisikopositionen werden in Anlehnung an die Regelungen der Solvabilitätsverordnung (SolvV) ermittelt. Für verbundene Unternehmen gilt künftig gemäß Artikel 111 Abs. 2 BRL eine einheitliche Obergrenze von 25 % (derzeit 20 %). Die Großkreditgesamtobergrenze in Höhe von 800 % der Eigenmittel eines Instituts wird aufgehoben (Artikel 111 Abs. 3 BRL). Zusätzlich werden die Berichtspflichten über Großkredite gemäß Artikel 110 ff. BRL verschärft. Spezifiziert werden der Inhalt und der Umfang der Pflichtangaben. So werden Institute zukünftig verpflichtet, regelmäßig über ihre 20 größten Kreditnehmereinheiten zu berichten.

Erleichterungen bei den Großkreditbestimmungen gelten für förderbezogene Kredite der Förderinstitute (Artikel 113 Abs. 4 lit. e BRL) und für kleine Institute mit einem haftenden Eigenkapital bis zu 600 Mio € (Artikel 111 Abs. 1 und 4 BRL). Für diese Institute gilt neben dem relativen Großkreditlimit in Höhe von 25 % eine alternative Obergrenze in Höhe von 150 Mio €.

Liquiditätsrisiko: Verbessertes Profil
Die Finanzkrise hat gezeigt, dass die Angemessenheit der Eigenkapitalausstattung auch von der Höhe des eingegangenen Liquiditätsrisikos abhängig ist. Daher betont die EU die Notwendigkeit der Steuerung dieser Risikoart und das Vorhalten eines genügend großen Liquiditätspuffers, um sowohl in normalen Marktsituationen als auch für zukünftige Stresssituationen gerüstet zu sein. Mit den Änderungen will die EU-Kommission daher erreichen, dass bei den Instituten der richtige Anreiz gesetzt wird, ihr Liquiditätsrisikoprofil zu verbessern.

Im Rahmen der CRD-Änderungsrichtlinie (Anhang V/XI) werden die Vorschläge zu den soliden Grundsätzen für das Liquiditätsrisikomanagement des CEBS und des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht umgesetzt. Die neuen Liquiditätsregeln sind prinzipienbasiert gestaltet. Unter Beachtung des Proportionalitätsgrundsatzes sollen die Institute auf ihre Geschäfte, Größe und Komplexität zugeschnittene Strategien, Verfahren, Prozesse und Systeme zur Identifikation, Messung und Steuerung des Liquiditätsrisikos entwickeln.

Hierzu haben die Institute den Liquiditätsbedarf über einen geeigneten zukünftigen Zeitraum, aber gegebenenfalls auch innertägig abzubilden, um Liquiditätsengpässe frühzeitig zu erkennen. Insbesondere sind regelmäßige Stresstests für institutsspezifische und marktweite Szenarien durchzuführen, die sowohl kurzfristige als auch länger anhaltende Stressphasen ausreichend berücksichtigen. Ein zentrales Element einer diesbezüglichen Risikosteuerung ist die Definition einer Toleranzschwelle für das Eingehen von Liquiditätsrisiken durch den Vorstand. Institute sollen künftig – unter gewissen Voraussetzungen – die Kosten der für nötig gehaltenen Liquiditätshaltung in der Margenkalkulation des Instituts berücksichtigen. Des Weiteren muss ein Institut seine Refinanzierungsquellen ausreichend diversifizieren, die Verfügbarkeit der Refinanzierungsquellen laufend überprüfen und im Rahmen eines geeigneten Limitsystems steuern.

Bisher gab es in der EU keine einheitlichen Regeln zur Erfassung und Steuerung von Liquiditätsrisiken. Durch die CRD-Änderungsrichtlinie wird erstmalig die Regulierung der Liquiditätsrisiken EU-einheitlich harmonisiert. Für deutsche Institute wird der Anpassungsbedarf wohl gering ausfallen, da die neuen Regelungen von Instituten bereits derzeit häufig erfüllt werden. Die Änderungen werden in Deutschland im Wesentlichen in die neuen Mindestanforderungen an das Risikomanagement (BTR 3) integriert. Allerdings sind weitere Folgearbeiten für die Erfassung und Steuerung von Liquiditätsrisiken zu erwarten, wie die Entwicklung eines neuen quantitativen Rahmenwerks mit neuen Meldeanforderungen (unter anderem einer kurzfristigen Stresstest-Kennziffer).

Hybride Kapitalelemente
Es gibt bislang keine international einheitliche Definition der regulatorischen Eigenmittel eines Instituts. Bislang werden lediglich explizit aufgeführte Kapitalelemente bestimmten Kapitalklassen zugeordnet (Tier 1, 2 und 3). Die EU-Kommission will diese Lücke anhand der Anrechenbarkeit von hybriden Finanzinstrumenten schließen. So werden Kriterien für die Anerkennung hybrider Finanzinstrumente als aufsichtliche Eigenkapitalbestandteile festgelegt.

Damit Hybridkapital als bankaufsichtliches Kernkapital angerechnet werden kann, müssen die weitestgehend qualitativen Anforderungen des Artikels 63a der Bankenrichtlinie erfüllt sein. So muss das hybride Instrument dem Institut dauerhaft (also unbefristet oder mindestens 30 Jahre) zur Verfügung stehen. Auch müssen die Rückzahlungen des hybriden Kapitals flexibel gestaltet und während der Laufzeit des Instruments auch angepasst werden dürfen. Rückzahlungen sind auszusetzen sowie Zins- und Dividendenzahlungen auf hybrides Kapital zu streichen, wenn eine unzureichende Eigenkapitalausstattung des Instituts droht. Hybridkapital muss auch nachrangig sein und als Haftungsmasse für Verluste gegenüber Einlegern und Gläubigern dienen.

In Abhängigkeit von der Fungibilität der hybriden Kapitalinstrumente werden in Artikel 66 Abs. 1a BRL maximale Zurechenbarkeitsgrößenordnungen festgelegt. Der Anerkennungssatz für Hybridkapital, das in Krisenzeiten in Kernkapital umgewandelt werden kann, und auf Anordnung der zuständigen Aufsichtsbehörden jederzeit wandelbar sein muss, wird auf 50 % des Kernkapitals beschränkt. Der Anteil weiterer anerkannter Mischkapitalformen darf insgesamt 35 % des Kernkapitals nicht übersteigen. Weist das Hybridkapital eine befristete Laufzeit auf oder kann es vom Institut vorzeitig zurückgezahlt werden, so ist es auf 15 % des Kernkapitals begrenzt.

Darüber hinausgehendes Hybridkapital, das grundsätzlich die Anforderungen erfüllt, kann nur bis zu den bisherigen Bemessungsgrenzen als Ergänzungskapital angerechnet werden. Hybride Kapitalinstrumente, die den europäischen Vorgaben nicht entsprechen, aber bislang als Kernkapital anerkannt wurden, werden für eine Übergangsperiode von 30 Jahren unter der Beachtung von Maximalgrenzen wie Kernkapital behandelt. Die mit einem Vorrang zum Gesellschaftskapital ausgestatteten stillen Einlagen sind nach zehn Jahren nur noch als „minderwertiges“ Hybridkapital bis zu 35 % des Kernkapitals anerkennungsfähig. Die Übergangsregelung des 4. Erwägungsgrundes zu Art. 57a BRL ermöglicht jedoch eine gewisse Flexibilität in der nationalen Umsetzung. Als Folge könnten stille Einlagen gegebenenfalls auch über die zehn Jahre Bestandsschutz hinaus dem traditionellen Kernkapital zugerechnet werden. Es bleibt abzuwarten, wie die Neuregelungen zur Anerkennung stiller Einlagen als Kernkapital in Deutschland umgesetzt werden.

Technische Änderungen
Zur Beantwortung von technischen Fragen, die im Zuge der Implementierung der Banken- und Kapitaladäquanzrichtlinie aufgetaucht sind, hat die EU-Kommission zunächst eine Arbeitsgruppe eingerichtet (CRDIG – Capital Requirements Directive Transposition Group). Im Dialog mit der Industrie wurde der technische Änderungsbedarf identifiziert und anschließend in die Anpassungen der Richtlinien eingearbeitet. Diese technischen Anpassungen in den Richtlinien können allerdings möglicherweise weitreichende Folgen für einzelne Kreditinstitute haben. Besonders hervorzuheben sind in diesem Zusammenhang die Änderungen bei der Bewertung von Investmentanteilen. Zusätzlich sei auf die Änderungen technischer Vorschriften für das Risikomanagement verwiesen (zum Beispiel Behandlung des Sicherungsnehmers bei Kreditderivaten und Eigenkapitalanforderung des spezifischen Risikos).2

Weitere Änderungen in Sicht
Die Bankenaufseher haben auf internationaler Ebene mit dem Basel-II-Rahmenwerk und der EU-Banken- und Kapitaladäquanzrichtlinie und auf nationaler Ebene in Deutschland mit der Solvabilitätsverordnung (SolvV) Regelungen geschaffen, die die Solvenz der Institute sichern sollen.3 Mit dem dargestellten ersten Änderungspaket für ihre bankaufsichtlichen Richtlinien reagiert die EU auf die Geschehnisse der Finanzkrise. Weitere Änderungen auf europäischer Ebene, die vielfach auf aktuellen oder noch anstehenden Empfehlungen des Baseler Ausschusses basieren, sind bereits konkret erkennbar.

Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht wird – auf Grundlage der Konsultationspapiere vom 16. Januar 2009 – in diesem Jahr weitere Arbeitspapiere zu technischen Änderungen der Säulen I bis III sowie zu Verbriefungen vorlegen. Neben den Anpassungen zu Verbriefungspositionen sind vor allem Änderungen der Eigenmittelunterlegung von Handelsbuchpositionen, Empfehlungen zum Risikomanagement und der Einsatz von Stresstests zu erwähnen. Die Umsetzung dieser Themengebiete ist für Ende 2009 und für die zu überarbeitenden Marktrisikovorschriften für Ende 2010 geplant. In 2009 sind weitere Arbeitspapiere vom Baseler Ausschuss zu der Verwendung externer Ratings, zur Prozyklizität, zur Eigenkapitaldefinition, zu einer ergänzenden Kennziffer (wie Leverage Ratio) sowie zur Liquiditätsausstattung von Instituten geplant.

Die EU-Kommission plant, zusätzlich zu dem im Mai 2009 beschlossenen Änderungspaket, im Jahr 2009 zwei weitere Änderungspakete zu verabschieden, um zusätzliche regulatorische Korrekturen vorzunehmen und um damit erkannte Defizite bei der Eigenkapitalunterlegung und dem Risikomanagement von Instituten zu beseitigen.

Im zweiten EU-Änderungspaket (Vorlage: Juli 2009), das sich sehr stark an die in 2009 bereits verabschiedeten oder noch zu erwartenden Vorschläge des Baseler Ausschusses anlehnt, ist vorgesehen, dass Institute für hochkomplexe strukturierte Finanzprodukte, die mit Verbriefungen unterlegt sind (Wiederverbriefung), mehr Eigenkapital als für reguläre Verbriefungen mit Kreditforderungen vorhalten müssen. Auch beim Selbstbehalt der Emittenten von Kreditverbriefungen soll nochmals nachgebessert werden.

Darüber hinaus sollen die Eigenkapitalanforderungen für Positionen im Handelsbuch verschärft und die Anforderungen an die internen Risikogewichtungsmodelle erhöht werden. Überdies beabsichtigt die EU-Kommission, dass die Aufsichtsbehörden ein Kontrollrecht für die Vergütungspolitik individueller Institute erhalten. Die Aufseher sollen mit zusätzlichen Kapitalauflagen für den Fall gegensteuern können, dass Institute eine Gehalts- und Bonuspolitik verfolgen, die auf überzogene kurzfristige Anreize setzt.

Im dritten EU-Änderungspaket, dessen Vorlage für den Oktober 2009 geplant ist, ist beabsichtigt, die nationalen Wahlrechte der einzelnen EU-Länder erheblich einzuschränken, unter dem Aspekt der Prozyklizität aufsichtsrechtliche Regelungen für den Aufbau eines Kapitalpuffers zu schaffen sowie – analog zu den Baseler Anpassungen – die Berechnung einer ergänzenden Kennziffer für Institute zu implementieren. Zusätzlich wird über Änderungen bei der aufsichtsrechtlichen Behandlung der Immobilienkredite im Wohnungsbau und der gewerblichen Immobilienkredite nachgedacht.

Abschließend sei darauf hingewiesen, dass die EU-Kommission in Artikel 156 Abs. 3b BRL aufgefordert wird, bis Ende 2009 Vorschläge zur Erhöhung der Transparenz von OTC-Derivaten vorzulegen, zum Beispiel durch Einrichtung einer zentralen Clearingstelle für Credit Default Swaps.