Die nächste Etappe
Der Abbau unnötiger Bürokratie ist eine Daueraufgabe. In Europa setzt sich ein neuer Ansatz für „bessere Rechtsetzung“ immer mehr durch: die standardisierte Messung von Bürokratiekosten als Ausgangspunkt für konkrete Zielvorgaben zur Entlastung der Betroffenen und die Schätzung von Belastungsfolgen in Rechtsetzungsprozessen. In Deutschland hat die Große Koalition wesentliche Strukturen zur Umsetzung dieser Methode in die Praxis geschaffen. Die neue schwarz-gelbe Bundesregierung hat sich nun vorgenommen, das Programm weiter auszubauen.
Gestartet war das Programm „Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung“ im Jahr 2006 mit dem Ziel, bis Ende 2011 die Gesamtbelastung der deutschen Wirtschaft mit Bürokratiekosten auf Grund von Informationspflichten um 25 % zu reduzieren. In einem ersten Schritt wurden die Bürokratiekosten aus Informationspflichten der Wirtschaft anhand des international bewährten Standardkosten-Modells (SKM) gemessen. Einbezogen wurde das gesamte zum Stichtag 30. September 2006 gültige Bundesrecht. Parallel dazu wurden und werden laufende Gesetzesvorhaben von dem Nationalen Normenkontrollrat – einem unabhängigen Gremium – im Zuge einer Ex-ante-Prüfung untersucht, um die Entstehung neuer unnötiger Bürokratie soweit wie möglich zu vermeiden. Im Vergleich zu anderen Initiativen in der Vergangenheit hat dieser Ansatz zu ersten substanziellen Erfolgen geführt.
Die Zwischenbilanz
In seinem Jahresbericht 2009 hat der Normenkontrollrat dargelegt, dass das Statistische Bundesamt eine Gesamtbelastung der Wirtschaft auf Grund von Informationspflichten in Höhe von 47,6 Mrd € ermittelt hat. Dies entspricht immerhin rund 2 % des Bruttoinlandsprodukts Deutschlands. Die bisher in Kraft getretenen Abbaumaßnahmen haben bereits zu einer Entlastung der Wirtschaft um rund 6,6 Mrd € bzw. 14 % geführt. Andererseits sind in der Zwischenzeit Gesetze erlassen worden, die neue Informationspflichten begründet haben. Per saldo wurden Bürokratiekosten in Höhe von insgesamt 3,33 Mrd € abgebaut.
Die hohe Belastung der Kreditwirtschaft verwundert nicht. Denn Kreditinstitute sind nicht nur Adressat von Informationspflichten, die die eigene Geschäftstätigkeit betreffen, sondern vor allem auch von solchen Pflichten, die für Informationen im Interesse ihrer Kunden bestehen. Wichtige den Kreditinstituten auferlegte Pflichten beziehen sich dabei etwa auf die Verhinderung von Geldwäsche und auf den Anlegerschutz, aber auch auf die Durchsetzung des Besteuerungsanspruchs des Staates etwa im Rahmen der Kapitalertragsbesteuerung der Anleger. Diese Pflichten erfüllen die Kreditinstitute im überwiegenden Interesse Dritter – in der Regel des Staates – auf eigene Kosten.
Auch wenn die Abschaffung der zu Grunde liegenden Regelungen vom Staat teilweise als nicht möglich oder wünschenswert angesehen wird, sollte der Kreditwirtschaft jedoch zumindest ein Anspruch auf Kostenerstattung eingeräumt werden. Ein Beispiel ist hier das so genannte Kontenabrufverfahren, mit dem staatliche Behörden unmittelbar auf Kontenstammdaten zugreifen können. Dieses Verfahren schlägt nach den Schätzungen des Instituts der deutschen Wirtschaft mit jährlich 49 Mio € zu Buche. Hinzu kommt, dass das Verfahren entgegen seiner ursprünglichen Zielsetzung nicht auf die Erfüllung aufsichtsrechtlicher Zwecke beschränkt ist, sondern zunehmend für andere Zwecke genutzt wird, wie etwa der Erleichterung von Ermittlungen bei der Besteuerung oder der Verhinderung des Missbrauchs von Sozialleistungen.
Der Bankenverband und die anderen ZKA-Verbände haben daher frühzeitig Vorschläge zur Entlastung der Kreditwirtschaft von unnötiger Bürokratie eingebracht. In wichtigen Bereichen konnten bereits konkrete Maßnahmen umgesetzt werden. So wurden beispielsweise die Informationspflichten bei Finanztermingeschäften gemäß § 37 d WpHG zum 1. November 2007 aufgehoben. Damit konnte eine jährliche Belastung von rund 70 Mio € entfallen. Hinzu kommt ein Entlastungsbetrag von rund 160 Mio € pro Jahr durch den Wegfall umsatzsteuerlicher Rechnungsanforderungen bei steuerfreien Umsätzen. Auf diese Anforderungen (fortlaufende Rechnungsnummer, Angabe der Steuernummer etc.) konnte verzichtet werden, da der Empfänger steuerfreier Leistungen keinen Vorsteuerabzug geltend machen kann und insoweit keine Betrugsgefahr besteht. Die Abrechnung der in der Regel steuerfreien Finanzumsätze im Massengeschäft wurde dadurch deutlich vereinfacht.
Der Nationale Normenkontrollrat
Ein unverzichtbarer Pfeiler des von der Großen Koalition initiierten Programms war die Einsetzung des Nationalen Normenkontrollrates. Dieser hat den gesetzlichen Auftrag, die Bundesregierung dabei zu unterstützen, die durch Gesetz verursachten Bürokratiekosten durch Anwendung, Beobachtung und Fortentwicklung einer standardisierten Bürokratiekostenmessung auf Grundlage des Standardkosten- Modells zu reduzieren. Der Rat steht in einem intensiven Austausch mit den anderen Akteuren:
- dem Koordinator der Bundesregierung, Staatsminister bei der Bundeskanzlerin, Eckart von Klaeden,
- dem Staatssekretärausschuss Bürokratieabbau,
- den jeweiligen Fachressorts,
- den Kommunen, Ländern und Sozialversicherungsträgern sowie
- den Verbänden und Kammern.
Besondere Bedeutung kommt dem Normenkontrollrat im so genannten Ex-ante- Verfahren zu. Zur Vermeidung neuer unnötiger Bürokratie werden die Bürokratiekosten seit Beginn des Programms als Teil der Gesetzesfolgenabschätzung in Vorblatt und Begründung eines Vorhabens transparent gemacht. Bevor ein Gesetz vom Kabinett beschlossen wird, prüft der Normenkontrollrat die Abschätzung der Bürokratiekosten durch die Ressorts und gibt eine Stellungnahme ab. Darüber hinaus steht der Normenkontrollrat den Ausschüssen des Bundestages zur Beratung zur Verfügung. Beispielsweise konnte der Normenkontrollrat durch seine Stellungnahmen bewirken, dass er im Gesetzgebungsverfahren zur Unternehmensteuerreform 2008 im Finanzausschuss angehört wurde. Ein Vorschlag zur Änderung der Abschreibung geringwertiger Wirtschaftsgüter wurde daraufhin gegenüber dem Referentenentwurf deutlich vereinfacht. Die ursprünglich geschätzten Bürokratiekosten von 190 Mio € konnten so vermieden werden. Letztlich kam es sogar zu einer Entlastung in Höhe von 65 Mio €. Das politische Ziel des Gesetzgebers wurde dadurch nicht in Frage gestellt, sondern sogar besser erfüllt.2
Neue Zielvorgaben
Das Jahr 2009 war durch die Bundestagswahl gekennzeichnet – der Bürokratieabbau war dadurch zunächst ins Stocken geraten. Die neue Bundesregierung hat jedoch im Koalitionsvertrag den Abbau unnötiger Bürokratie und den weiteren Ausbau von Strukturen für eine bessere Rechtsetzung als eines ihrer wesentlichen Ziele verankert. Das Bundeskabinett hat am 27. Januar 2010 „Eckpunkte für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung in der 17. Legislaturperiode“ beschlossen. Darin bekennt sich die amtierende Bundesregierung klar zum so genannten „Nettoziel“. Das heißt: Seit dem Stichtag 30. September 2006 neu entstandene Kosten aus Informationspflichten sind für die Ermittlung des Gesamtabbauziels von 25 % bis Ende 2011 durch Vereinfachungen an anderer Stelle zu kompensieren. Bis Mai 2010 sollen die Ressorts erste Umsetzungspläne erarbeiten. Zum 1. Juli 2010 soll ein hieraus entwickelter Gesamtumsetzungsplan durch den für Bürokratieabbau zuständigen Staatssekretärsausschuss beschlossen werden.
Von diesem Zeitpunkt an wird der Koordinator der Bundesregierung für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung dem Kabinett regelmäßig über den Umsetzungsstand des Programms berichten. Zudem sollen zeitgleich die Voraussetzungen für eine Erweiterung der bisherigen Datenbank des Statistischen Bundesamtes geschaffen werden, damit alle Prozessbeteiligten die bereits gemessenen ebenso wie die von den Ressorts geschätzten Be- und Entlastungen der Informationspflichten zentral einsehen können.
Künftig soll darüber hinaus nicht mehr nur noch der Aufwand aus Informationspflichten, sondern der gesamte Aufwand für die Erfüllung staatlicher Pflichten bei Wirtschaft, Bürgern und Verwaltung betrachtet werden. Ein Pilotprojekt zur Erprobung der Methodik soll bereits im April 2010 starten. Im Laufe des Jahres 2010 sollen Projekte aus folgenden Rechtsbereichen folgen:
- Planungs- und Baurecht von Infrastrukturvorhaben;
- Steuererklärungen, steuerliche und zollrechtliche Nachweispflichten;
- Harmonisierung und Verkürzung der Aufbewahrungs- und Prüfungsfristen nach Handels-, Steuer-, und Sozialrecht;
- Betriebliche Beauftragte;
- Antrag auf gesetzliche Leistungen, insbesondere für Existenzgründer und Kleinunternehmen sowie bei drohender Firmeninsolvenz; Menschen, die pflegebedürftig, chronisch krank oder akut schwer krank sind; Familien und Alleinerziehende; Erleichterung der elektronischen Übermittlung der Gewerbeanzeige.
Bis Ende 2011 sind in den untersuchten Bereichen die messbaren Erfüllungsaufwände darzustellen und Möglichkeiten zur Entlastung darzulegen. Insgesamt wird auch für diese Rechtsbereiche „im Mittel“ eine Entlastung von 25 % angestrebt.
Sobald Definition und Methodik zum Erfüllungsaufwand festgelegt sind, sollen alle neuen Regelungsvorschläge der Bundesregierung einer umfassenden Prüfung unterzogen werden, welche Auswirkungen sie auf den Aufwand von Bürgern, Wirtschaft und Verwaltung zur Erfüllung bundesrechtlicher Vorgaben haben. EU-Recht wird insoweit einbezogen, als es durch einen Rechtsetzungsakt des Bundesgesetzgebers in nationales Recht umgesetzt worden ist.
Auch vor diesem Hintergrund soll das Mandat des Normenkontrollrates erweitert werden. Er soll künftig Regelungsvorhaben „auf die Einhaltung der methodengerechten Durchführung der festgelegten Anforderungen überprüfen, insbesondere hinsichtlich der Plausibilitätsprüfung der so genannten sonstigen Bürokratiekosten sowie der Befristungsmöglichkeiten“. Das Gremium soll zudem umfassender in die Rechtsetzung einbezogen werden.
Ausblick: Nagelprobe in der Krise
Die Zielvorgaben der neuen Bundesregierung im Bereich Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung wurden in ihren Grundzügen bereits im Koalitionsvertrag vereinbart. Dies geschah in dem Bewusstsein, dass das Programm „wie ein Wachstumsprogramm zum Nulltarif“ wirken kann – „gerade in Zeiten der Wirtschaftskrise“. Dieser Ansatz ist vielversprechend und entspricht in vielen Punkten langjährigen Forderungen der Kreditwirtschaft. Deutschland nimmt damit auch international wiederum eine Vorreiterrolle ein und weckt hohe Erwartungen.
Vor allem das klare Bekenntnis zum Nettoziel ist ein Appell und Anreiz, künftig – wie im Koalitionsvertrag festgehalten – tatsächlich nur noch „notwendige Regelungen“ zu treffen, die „schlank und verlässlich“ ausgestaltet sind. Gerade an diesem Punkt wird sich die Regierung messen lassen müssen. Denn die Gesetzgebung der letzten Jahre hat aus Sicht der Kreditwirtschaft diesen Anspruch nicht immer erfüllt. Zwar wird die Architektur der Finanzmarktgesetzgebung derzeit mit gutem Recht einer gründlichen Revision unterzogen. „Mehr“ Regulierung kann dabei auch ein „Mehr“ an Handlungsspielraum für alle bedeuten und führt oft gerade nicht zu unnötiger Bürokratie. Um aber zu vermeiden, dass die heute in relativ kurzer Zeit zu schaffenden Regelungen nicht schon morgen wieder zurückgenommen oder überholt werden müssen, sollte der Instrumentenkasten für eine „bessere Regulierung“ nun voll zum Einsatz kommen. Dies böte auch die Chance, die kumulative Belastung mit Bürokratiekosten frühzeitig im Blick zu behalten. Die Kreditwirtschaft ist hier ohnehin schon Spitzenreiter.
Eine weitere Herausforderung wird es sein, eine Methodik für die Ermittlung des Erfüllungsaufwands zu entwickeln, die von allen Beteiligten akzeptiert wird. Hierin liegt eine Chance, die nicht vertan werden darf. Denn die ausschließliche Betrachtung von Informationspflichten war ein zweischneidiges Schwert. Sie hat zwar die Durchsetzungskraft des Programms gestärkt; andererseits konnte so eine Reihe von bürokratischen Belastungen aus systematischen Gründen nicht einbezogen werden, weshalb die bisherigen Umsetzungsmaßnahmen bei den Unternehmen nur eingeschränkt spürbar wurden.
Unverzichtbar für den Erfolg des Programms ist die Herstellung von Transparenz. Nur wenn die Betroffenen nachvollziehen können, auf welche Weise Kosten ermittelt werden, können die Ergebnisse und „Erfolgsmeldungen“ der Bundesregierung überzeugen. Damit die erhobenen Daten die Realität widerspiegeln, ist ein ständiger Austausch mit der Praxis unverzichtbar. Auch in der Systematik des Standardkosten-Modells ist eine solche Rückkoppelung vorgesehen.
Dieses Modell basiert auf einem einfachen Prinzip: Die Kosten für die Erfüllung einer Informationspflicht durch ein durchschnittliches Unternehmen werden geschätzt und mit einer angenommenen jährlichen Fallzahl sowie der Anzahl der voraussichtlich betroffenen Unternehmen multipliziert. Dabei werden vorab so genannte Standardaktivitäten definiert (zum Beispiel Ausfüllen von Formularen, Schulung von Mitarbeitern), für die jeweils der Zeit- und Personalaufwand erhoben wird. Die notwendigen Daten werden insbesondere auch in Expertenbefragungen erhoben.
Bisher fehlt jedoch gerade an dieser wichtigen Schnittstelle eine funktionierende Struktur. Dies ist umso bedauerlicher, als aus diesem Prozess auch Vereinfachungsvorschläge entwickelt werden könnten, die an den „echten“ Kostentreibern anknüpfen und gezielt wirken. Die Idee so genannter „Mixed Committees“ – also gemeinsamer ständiger Arbeitsgruppen mit Vertretern der Bundesministerien, der Geschäftsstelle Bürokratieabbau, des Normenkontrollrates, des Statistischen Bundesamtes und der Wirtschaft - sollte daher schnellstmöglich aufgegriffen werden. Die deutschen Banken sindbereit, sich in einem solchen Rahmen einzubringen und das Projekt aktiv zu unterstützen.
Insgesamt kann die Zwischenbilanz des Projektes „Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung“ durchaus als positiv eingeschätzt werden. Gleichwohl wird es in Zukunft darauf ankommen, dass Erfolge auch für die Betroffenen spürbar werden. Wichtig ist dabei, dass auch die Wirtschaft die Regierung in Gestalt konkreter Abbauvorschläge in die Pflicht nimmt.
2 Beispiel aus Jahresbericht 2009 des Nationalen Normenkontrollrates, S. 16.
