Basel III – eine kritische Würdigung

Der Baseler Ausschuss veröffentlichte am 16. Dezember 2010 Maßnahmenpakete zur strengeren Regulierung des Bankensektors: „Basel III: A global regulatory framework for more resilient banks and banking systems“ (bcbs 189) und „Basel III: International framework for liquidity risk measurement, standards and monitoring“ (bcbs 188). Die einzelnen Maßnahmenpakete betreffen

• die Stärkung der strukturellen Qualität und der Quantität des bankaufsichtlichen Eigenkapitals,
• die verbesserte Erfassung und Unterlegung von Kontrahentenausfallrisiken,
• die Einführung einer Leverage Ratio,
• die Reduzierung der Prozyklik und den Aufbau antizyklischer Kapitalpuffer,
• Überlegungen zum Umgang mit systemischen Risiken und systemrelevanten Banken im Bankensektor sowie
• die Einführung eines globalen Standards zur Messung und Begrenzung von Liquiditätsrisiken.

Darüber hinaus sind bereits verschiedene Regelungen vom Baseler Ausschuss und auf EU-Ebene verabschiedet worden und befinden sich in der Umsetzung auf nationaler Ebene, so zum Beispiel die verschärften Kapitalanforderungen für Handelsbuchpositionen und (Wieder-)Verbriefungen und strengere Regelungen für Vergütungen von Bankmitarbeitern. Die Vorgaben durch Basel III sind zweifelsohne ambitioniert. Nach Ergebnissen der quantitativen Auswirkungsstudie (QIS) der europäischen Bankenaufseher liegt der Kapitalbedarf allein der großen Banken in Europa bei 263 Mrd €. Für die Umsetzung von Basel III sind auf Seiten der Kreditwirtschaft also erhebliche Anstrengungen notwendig. Daher werden die beschlossenen Übergangsfristen in jedem Fall benötigt. Die deutschen Privatbanken sind aber aufgrund tragfähiger Geschäftsmodelle dazu in der Lage, die Vorgaben zeitgerecht umzusetzen.

Dennoch scheint für den Bankensektor insgesamt die Belastungsgrenze erreicht: Durch weitere regulatorische Maßnahmen (zum Beispiel Bankenabgabe, Finanzaktivitätssteuer) könnten im Durchschnitt aller Banken in Deutschland über mehrere Jahre bis zu 70 % der Gewinne vor Steuern beansprucht werden. Kumulative Effekte sollten mithin unbedingt beachtet werden. Die Vorgaben im Einzelnen:

Stärkung der strukturellen Qualität und Quantität des bankaufsichtlichen Eigenkapitals
Qualität und Quantität des Eigenkapitals der Banken sollen gestärkt werden, damit sie besser in der Lage sind, Verluste sowohl im Fortführungs- als auch im Liquidationsfall aufzufangen. So sollen bei Aktiengesellschaften Grundkapital (Common Shares) und Rücklagen das harte Kernkapital bilden (Common Equity Tier 1, CET1). Darüber hinaus müssen diese Kapitalbestandteile 14 Kriterien erfüllen, um weltweit einheitliche Anforderungen sicherzustellen. Bei Nicht-Aktiengesellschaften kann grundsätzlich jedes Eigenkapital-Instrument zur Anerkennung als hartes Kernkapital geeignet sein, sofern es ebenfalls die 14 Kriterien erfüllt.

CET1 sind nur noch Instrumente, für welche unter anderem Ausschüttungen ausgesetzt werden können („Flexibility of Payments“), die nicht laufzeitbegrenzt sind, keinen Kündigungsanreiz für die Bank und kein Kündigungsrecht für den Investor enthalten. Darüber hinaus werden aufsichtliche Anpassungen, insbesondere Kapitalabzüge, ausgeweitet. Diese Anpassungen erfolgen nun grundsätzlich auf Ebene des CET1. Auch die Anforderungen an das erweiterte Kernkapital (Additional Tier 1, bisher „Hybride“) und das Ergänzungskapital (Tier 2) werden verschärft. Drittrangmittel (Tier 3) werden abgeschafft. Die Mindesthöhe des Gesamtkapitals, des Kernkapitals und des harten Kernkapitals werden erheblich verschärft und durch einen Kapitalerhaltungspuffer, bestehend aus CET1, ergänzt (GRAFIK 1).

In Phasen außerordentlichen Kreditwachstums kann die nationale Aufsicht zudem zusätzlich einen antizyklischen Kapitalzuschlag von maximal 2,5 % der risikogewichteten Positionen festlegen, welcher voraussichtlich aus hartem Kernkapital bestehen muss. Die Kapitalanforderungen können also in Summe bis zu 13 % betragen (im Vergleich zu 8 % heute), wobei 85 % davon (heute: 50 %) als Kernkapital zu halten sind. Die neuen Kapitalvorgaben sind in Gänze ab dem 1. Januar 2019 einzuhalten. Zwischen 2013 und 2018 erfolgt eine schrittweise Anhebung der Kapitalkoeffizienten und eine Erhöhung der Abzugspositionen.

Kritisch ist vor allem die Abhängigkeit der Eigenkapitalbildungsmöglichkeiten von der Rechtsform des Emittenten zu sehen. Es sollten alle Eigenkapital-Instrumente, die den Kriterienkatalog für CET1 erfüllen, unabhängig von der Rechtsform der Bank anerkannt werden (Substance over Form). Zu begrüßen ist, dass keine Abhängigkeiten mehr zwischen den einzelnen Kapitalkategorien bestehen und somit ungewollte „Cliff-Effekte“ vermieden werden. So führt heute zum Beispiel eine Verringerung des Kernkapitals auch zu einer verringerten Anrechenbarkeit von Ergänzungskapital. Wünschenswert ist, schnell Klarheit über die Behandlung von so genannten Contingent Convertible Bonds (CoCo, bedingte Pflichtwandelanleihen) im Baseler Rahmenwerk herzustellen. Diese Anleiheform wandelt sich in vordefinierten Stresssituationen in Grundkapital (CET1) um. Im Rahmen des Countercyclical Capital Buffer sollten sie anerkannt werden, um den Instituten ausreichend Flexibilität für die Diversifizierung ihrer Kapitalbasis zu verschaffen. Außerdem sind sie zur Erfüllung zusätzlicher Anforderungen für systemrelevante Banken im Gespräch.

Internationale Harmonisierung und Verschärfung der aufsichtlichen Anpassungen des Eigenkapitals sind sinnvoll, die vorgesehene schrittweise Einführung der neuen Regelungen ist aber erforderlich. Die Altbestandsregelungen und ihr Ausschlussdatum (11. September 2010) müssen jedoch noch mit europäischem Recht in Einklang gebracht werden. Dabei sind insbesondere die zum 31. Dezember 2010 in Kraft getretenen Übergangsregeln der so genannten CRD II zu beachten. Diese wurden von CEBS, Kommission, Rat und EU-Parlament in einem aufwändigen, vierjährigen Prozess erarbeitet und stellen sinnvolle Regelungen dar, für die Vertrauensschutz bestehen sollte.

Verbesserte Erfassung und Unterlegung von Kontrahentenausfallrisiken
Die Kapitalanforderungen für Exposures in OTC-Derivaten und anderer OTC-Produkte werden deutlich erhöht. So ist die Einführung von Kapitalanforderungen für mögliche Marktwertverluste aufgrund von Bonitätsverschlechterungen oder -verbesserungen des Kontrahenten vorgesehen (Credit Valuation Adjustment = CVA-Charge).

Darüber hinaus werden die quantitativen und qualitativen Vorgaben für die IMM (Interne Modelle Methode) zur Modellschätzung des EEPE (Effective Expected Positive Exposure) verschärft: Verwendung gestresster Inputparameter, Verlängerung der Margining Period (so genannte Nachschuss-Risikoperiode), erhöhte qualitative Anforderungen an die Sicherheiten-Management-Einheit, erhöhte Anforderungen an das Backtesting der IMM sowie neue Anforderungen für Kontrahentenrisiko-Stresstests.

Schließlich sollen die Eigenmittelanforderungen für Forderungen an große regulierte Finanzinstitute (Bilanzsumme ≥ 100 Mrd US-$) sowie an alle unregulierten Finanzinstitute erhöht werden. Hierfür wird die Asset-Korrelation in der Risikogewichtungsformel des internen ratingbasierten Ansatzes (IRBA) um den Faktor 1,25 angehoben. Als Finanzinstitute gelten neben Banken insbesondere Versicherungen und Hedge-Fonds.

Derivate, die über einen zentralen Kontrahenten (CCP) abgewickelt werden, sollen nicht länger ein Risikogewicht von Null bei der Ermittlung der Eigenmittelanforderungen für das Kontrahentenrisiko erhalten dürfen. Die entsprechenden Vorschläge zu einer höheren Eigenmittelunterlegung von Positionen gegenüber CCPs hatte der Baseler Ausschuss bis zum 4. Februar 2011 zur Konsultation gestellt (bcbs 190: „Capitalisation of Bank Exposures to Central Counterparties“). Künftig müssen die CCPs für eine privilegierte Eigenmittelunterlegung bestimmte qualitative Anforderungen an das Risikomanagement erfüllen. Auf internationaler Ebene sollen das Committee on Payment and Settlement Systems (CPSS) und die International Organization of Securities Commissions (IOSCO) entsprechende Standards erarbeiten.

Die Anforderung, dass ein Garantiegeber ein Rating von A- oder besser besitzen muss, um die von ihm gestellten Garantien aufsichtlich als Risikominderungsinstrument anzuerkennen, wird gestrichen. Allerdings werden für die Anerkennung von Garantien/Garantiegebern gegenüber Verbriefungspositionen Mindestratings eingeführt.

Damit das Gewicht externer Ratings bei der Bestimmung der Angemessenheit ihrer Eigenmittelausstattung (ICAAP) zukünftig reduziert wird, sollen Banken für alle Exposures eine interne Risikoeinschätzung durchführen, um festzustellen, ob durch die Anwendung des Kreditrisiko-Standardansatzes (KSA) Risiken unterzeichnet werden.

Die neue, zusätzliche Kapitalunterlegung des Kontrahentenausfallrisikos (CVA-Charge) weist grundsätzlich in die richtige Richtung. Das Ergebnis der Auswirkungsstudie nach der grundlegenden Überarbeitung der methodischen Vorgaben im Jahr 2010 liegt noch nicht vor, weshalb die quantitativen Auswirkungen unklar sind. Es ist aber davon auszugehen, dass die neuen Vorgaben eine erhebliche zusätzliche Kapitalanforderung auslösen. Die angekündigte Überprüfung der Regelungen im Rahmen der zurzeit laufenden grundlegenden Überarbeitung des Baseler Rahmenwerks für Marktrisiken ist deshalb zu begrüßen. Dass die Möglichkeit besteht, neben einem Standardansatz alternativ einen internen Ansatz zu verwenden, ist positiv. Allerdings sind die Hürden für die Verwendung interner CVA-Modelle äußerst hoch gesetzt, denn es ist Voraussetzung für die CVA-Modellalternative, dass die Bank sowohl eine Zulassung zur Internen-Modelle-Methode (IMM) zur Exposureschätzung als auch eine Zulassung ihres Marktrisiko-Modells für die Modellierung spezifischer Zinsrisiken hat (spezifischer Credit-Spread-VaR, IRC nicht erforderlich). Beide Modelle sind für das CVA-Modell in Kombination zu verwenden. In Deutschland erfüllen diese Eingangsvoraussetzung höchstens zwei Banken. Auch ist zu beachten, dass in Deutschland und vermutlich auch weltweit kein Institut zurzeit über ein zulassungsfähiges CVA-Modell verfügt, entsprechend lange Fristen für die Implementierungsarbeit sind deshalb erforderlich.

Die Erhöhung der Asset-Korrelation um den Faktor 1,25 ist willkürlich und wird die Eigenkapitalanforderungen der jeweiligen Bankportfolios je nach Bonitäts- und Größenstruktur um bis zu 40 % erhöhen. Dies ist auch deshalb unangemessen, weil eine Absenkung der nachweislich zu hohen Asset-Korrelationen für Privat- und Firmenkunden unterbleibt.

Die Forderung, dass die Banken stets die Angemessenheit von externen Ratings überprüfen müssen, erscheint unverhältnismäßig. Im IRBA muss für einen Großteil des Portfolios ein internes Rating erstellt werden, für den verbleibenden Teil ist der Aufwand in der Regel unangemessen hoch. Darüber hinaus müssen auch KSA-Banken im Rahmen des ICAAP bereits eigene Informationen in die Bewertung einfließen lassen. Der Vorschlag des Baseler Ausschusses erzeugt damit administrativen Mehraufwand und torpediert das der Säule 2 inhärente Proportionalitätsprinzip. Zu begrüßen ist dagegen die Streichung der Anforderung, dass der Garantiegeber ein Rating von A- oder besser besitzen muss.

Einführung einer Leverage Ratio
Der Baseler Ausschuss macht grundlegende, noch nicht finale Vorgaben zur Definition der „Leverage Ratio“ (LR). Auch die Höhe der LR (Kalibrierung) wurde noch nicht final festgelegt. Vorläufig soll das Verhältnis aus Tier-1-Kapital und Exposuremaß mindestens 3 % betragen ” 2. Als Kapitalgröße ist das neue, verschärfte Tier-1-Kapital festgelegt worden. Das „Exposuremaß“ besteht aus On-Balance-Sheet- und Off-Balance-Sheet-Positionen. Bei den On-Balance-Sheet-Positionen werden grundsätzlich alle Bilanzpositionen zu ihren Bilanzansätzen ohne Risikogewichtung berücksichtigt. Für die Off-Balance-Sheet-Positionen werden die Konversionsfaktoren (CCF) zur Ermittlung des bilanziellen Äquivalenzbetrags in Abweichung von den Baseler Vorgaben für die risikosensitive Unterlegung im Regelfall auf 100 % festgelegt (Ausnahme: ohne Bedingungen kündbare Kreditzusagen, die einen CCF von 10 % erhalten).

Im ersten Halbjahr 2017 soll die vorläufige Definition überprüft, gegebenenfalls angepasst und die Kalibrierung final festgelegt werden. Die LR soll zunächst unter Säule 2 starten, also nicht als striktes Limit, sondern nur als Indikatorgröße. Als hinreichende Voraussetzung für einen Säule-1-Übergang sieht es der Baseler Ausschuss als möglich an, die LR so zu definieren, dass Unterschiede in der Rechnungslegung keine materiellen Auswirkungen mehr haben. Der Übergang zur Säule 1 soll dann mit Beginn 2018 erfolgen.

Die Einführung einer zusätzlichen Leverage-Beschränkung ist kritisch zu sehen: Basel II knüpft die Eigenmittelanforderungen an eingegangene Risiken. Dieser Ansatz ist richtig und beugt Fehlanreizen zur Eingehung zu hoher Risiken vor. Strengere risikosensitive Anforderungen in Bereichen, bei denen die Krise gezeigt hat, dass Risiken unterschätzt wurden, sind zu befürworten. Durch die Beseitigung der erkannten Defizite von Basel II – insbesondere im Handelsbuch und bei Verbriefungen – ist ein „Back-Stop-Regime“ in Form der LR überflüssig, weil die von Aufsehern befürchteten Risikounterzeichnungen in den genannten Bereichen kaum noch möglich sein werden.

Aufgrund der erheblichen unerwünschten negativen Nebenwirkungen der Einführung der LR, ist diese bereits erfolgte Reform der risikobasierten Kapitalunterlegung der Einführung einer LR eindeutig vorzuziehen. Die Leverage-Beschränkung ist per Konstruktion nicht risikosensitiv, da sie nicht zwischen risikoarmen und risikoreichen Geschäften und Geschäftsmodellen unterscheidet, sondern nur das nominelle Verhältnis Eigenkapital zu Bilanzsumme (+ Off-Balance-Sheet-Geschäften) zählt. Daraus ergibt sich das Problem, dass die LR zu falschen Anreizwirkungen und Kapitalarbitragemöglichkeiten führt. Sie birgt die Gefahr in sich, dass die risikosensitiven Regeln von Basel II außer Kraft gesetzt werden. So führt die LR zu Anreizen zur Erhöhung des Risikogehalts der Geschäftsmodelle mit konterkarierender Wirkung auf die angestrebte höhere Systemstabilität.

Rechnungslegungsunterschiede sollen nach Auffassung des Baseler Ausschusses nur durch eine geeignete Definition der LR berücksichtigt werden. Zwar ist das in der Vergangenheit primär diskutierte Problem der Unterschiede bei der Ermittlung von Off-Balance-Sheet-Exposures (so genannte Nettingproblematik zwischen IFRS und US-GAAP) inzwischen gelöst, dies reicht aber zur Beseitigung der Rechnungslegungsunterschiede nicht aus. Die „Nettingproblematik“ war nur eine Quelle der Unterschiede, andere Unterschiede, wie zum Beispiel Unterschiede beim Hedge-Accounting, bei der Konsolidierung, bei den Impairment-Regeln und bei der EK-Abgrenzung, bestehen fort. Gerade bei der Eigenkapitalgröße, die als Residualgröße mittelbar von allen Ansatz- und Bewertungsvorschriften abhängig ist, führen verschiedene Rechnungslegungsstandards (auch nationale) weiterhin zu erheblichen Unterschieden in der Höhe des bilanziellen Ausweises. Hiervon ist die Höhe der LR stark sensitiv abhängig. Ohne eine umfassende Harmonisierung der Rechnungslegung lässt sich die LR nicht wettbewerbsverzerrungsfrei definieren.

Weiterhin besteht die Gefahr der Benachteiligung von Pfandbriefbanken, von staatsfinanzierenden Banken und von bestimmten Geschäften (zum Beispiel Trade Finance), die durch geringere Risiken gekennzeichnet sind. Die LR ist eine Gefahr für die Tragfähigkeit risikoarmer Geschäftsmodelle und kann bestimmte Geschäftsaktivitäten unattraktiver machen. Sie kann damit durchaus Strukturpolitik betreiben. Es ist deshalb allenfalls sinnvoll, dass die Aufsicht die Veränderungen der Leverage Ratio in ständige Analysen mit einbezieht (wie bereits in Deutschland im KWG geregelt).

Die Leverage-Kennziffer kann für die Aufsicht als Frühwarnindikator für größeres Geschäftswachstum dienen, sollte also Säule 2-Instrument bleiben und keinesfalls ein striktes Säule 1-Limit werden. Die Nutzung als Säule II-Instrument bedeutet hier nicht, dass eine Allokation von ökonomischem Kapital (ICAAP) für ein „Leverage-Risiko“ erforderlich ist. Vielmehr sollte eine Meldevorschrift genügen, die als auslösendes Kriterium (Trigger) für eine vertiefte Analyse des Risikoprofils durch die Aufseher genutzt werden kann. Der Trigger kann zum Beispiel bei einer Änderung der LR in einem bestimmten Zeitraum von mehr als 10 % ausgelöst werden.

Reduzierung der Prozyklik und Aufbau antizyklischer Kapitalpuffer
Künftig soll durch die Bildung von Kapitalpuffern in wirtschaftlichen Aufschwungphasen für mögliche Verluste in Abschwungphasen vorgesorgt werden. Zur Milderung der Prozyklik sollen zwei Kapitalpuffer eingeführt werden, die zusätzlich zu den Mindestkapitalanforderungen von 8 % einzuhalten sind: der Kapitalerhaltungspuffer (so genannter „Capital Conservation Buffer“) und der antizyklische Kapitalpuffer (so genannter „Countercyclical Capital Buffer“). Durch den Kapitalerhaltungspuffer sollen Risiken, die mit dem „normalen“ Konjunkturverlauf verbunden sind, gedeckt werden. Die Höhe wurde auf 2,5 % festgesetzt. Für Risiken, die aus Phasen extremen Kreditwachstums resultieren können, soll der antizyklische Kapitalpuffer vorsorgen. Der antizyklische Kapitalpuffer soll daher auch nur in diesen Phasen angeordnet werden. Die Erhöhung der Kreditkosten durch zusätzliche Puffer dämpft das Kreditwachstum.

Dies wird als beabsichtigter Nebeneffekt angesehen. Die Identifizierung von Phasen extremen Kreditwachstums in einem Land und damit die Festlegung des antizyklischen Kapitalzuschlags liegen im Ermessen der jeweiligen nationalen Aufsichtsbehörde. Leitlinien hierzu gibt das Baseler Papier „Guidance for national authorities operating the countercyclical capital buffer“ vom Dezember 2010 (bcbs187). Der Kapitalpuffer richtet sich nach dem Land, in dem die Kredite vergeben werden, und nicht nach dem Sitzland des Instituts. Deshalb muss das Institut die geographische Aufteilung seines Kreditportfolios an den privaten Sektor (im Anlage- und Handelsbuch) ermitteln.

Als Obergrenze für den antizyklischen Kapitalpuffer sind 2,5 % festgelegt worden. Die Periode zum Aufbau des Kapitalpuffers darf höchstens zwölf Monate betragen, während die Auflösung des Kapitalpuffers sofort möglich ist. Falls die Kapitalpuffer die festgesetzten Höhen unterschreiten, werden Ausschüttungen an die Anteilseigner oder Bonuszahlungen beschränkt. Je niedriger der Kapitalpuffer im Vergleich zur vorgegebenen Höhe ist, desto höhere Gewinnanteile müssen einbehalten werden.

Maßnahmen zur Milderung der Prozyklik von Basel II sind zu befürworten. Allerdings sind die vorgeschlagenen Kapitalpuffer nur bedingt geeignet, das Problem der Prozyklik angemessen zu lösen. Die Marktteilnehmer werden eine Auflösung der gebildeten Kapitalpuffer – sowohl des Kapitalerhaltungspuffers als auch des antizyklischen Kapitalpuffers – in Rezessionsphasen wohl nicht zulassen. Wenn das aufgebaute Kapital aber nicht nutzbar ist, kann es auch keine dämpfende Wirkung auf die Prozyklik entfalten. Die Kapitalpuffer wirken dann lediglich als faktische Erhöhung der Mindestkapitalanforderungen.

Die Eingriffe in die Aktionärsrechte durch die vorgesehene Ausschüttungsbeschränkung sind ebenfalls kritisch zu sehen. Die Gefahr von aufsichtlichen Eingriffen in die Gewinnausschüttung wird die notwendige Rekapitalisierung der Ins­titute behindern bzw. erschweren. Die Berechnungsmethode des antizyklischen Kapitalpuffers verursacht insbesondere für international tätige Institute einen hohen Aufwand. Da sich die Höhe des Kapitalpuffers nach dem Land des Kreditnehmers richtet, müssen die Institute ihre Kreditportfolios geographisch aufteilen. Deshalb sind die Einführung einer Wesentlichkeitsgrenze und von Erleichterungen (zum Beispiel keine verpflichtende Durchschau bei Verbriefungen) notwendig.

Viele Details hinsichtlich der Einführung des antizyklischen Kapitalpuffers sind noch unklar. In Europa sollte daher die neu geschaffene Europäische Bankaufsichtsbehörde (EBA) in Zusammenarbeit mit dem Europäischen Rat für systemische Risiken (ESRB) einheitliche Leitlinien zur Festsetzung/Auflösung des antizyklischen Kapitalpuffers festlegen, um ein Level-Playing-Field zu schaffen.

Zum Umgang mit systemischen Risiken – Vorschläge des FSB
International wird nach Möglichkeiten gesucht, die Folgen des Zusammenbruchs eines systemrelevanten Instituts (Systemically Important Financial Institution – SIFI) zu reduzieren und die Vorteile der Systemrelevanz mit einem Preis zu belegen. Damit sollen Anreize zur Verringerung der Systemrelevanz gesetzt werden. Die G20 haben das Financial Stability Board (FSB) beauftragt, strengere aufsichtliche Regelungen für SIFIs zu entwickeln. Die grundsätzlichen Empfehlungen des FSB, vorgestellt auf dem G20-Gipfel in Seoul im November 2010, umfassen unter anderem die Schaffung von effektiven Abwicklungsregimen, eine höhere Fähigkeit Verluste zu tragen durch zusätzliche Kapitalanforderungen (über die für alle Banken durch Basel III geltenden hinaus) sowie eine intensivere Aufsicht für nationale und für globale SIFIs (G-SIFIs).

Höhere Kapitalanforderungen können auch durch CoCo dargestellt werden. Gegebenenfalls sind weitere Maßnahmen wie Liquiditätszuschläge, strengere Großkreditvorschriften, Abgaben (zum Beispiel Bankenabgabe) und Anpassungen der Organisationsstruktur möglich. Bis Mitte 2011 sollen FSB und Baseler Ausschuss eine Methode zur Identifikation von G-SIFIs entwickeln und eine Liste von G-SIFIs festlegen. Die Festlegung der Instrumente und die Kalibrierung zusätzlicher Anforderungen für G-SIFIs erfolgt bis Ende 2011. Die sinnvolle Ausweitung des Anwendungsbereichs zum Beispiel auf Versicherungen und Hedge-Fonds wird erst in den Folgejahren in Erwägung gezogen.

Dass immer noch keine umsetzungsreifen Vorschläge vorliegen, belegt die Komplexität des Themas. Es ist zu begrüßen, dass die Details in diesem Jahr sorgfältig und sukzessive erarbeitet werden. Eine Liste von (globalen) systemrelevanten Banken ist jedoch nicht zielführend: In einem unsicheren Marktumfeld können viele Banken – auch kleinere und national agierende – ein Systemrisiko bedingen. Dazu gehören auch Verbundstrukturen, Versicherer und Hedge-Fonds. Durch eine Erhöhung der Kapitalanforderungen wird nicht an den Ursachen von systemischen Risiken angesetzt und Wettbewerbsverzerrungen werden forciert. Zudem ist die Präventivwirkung von Kapitalpuffern für systemische Krisen zu bezweifeln.

Entscheidend ist es, den Vorschlag des FSB international umzusetzen und ein Regime zu schaffen, in dem jedes Unternehmen – auch ein systemrelevantes – aus dem Markt ausscheiden kann und zwar möglichst ohne Folgen für den Steuerzahler. Darüber hinaus ist systemischen Risiken durch eine bessere Aufsicht im Rahmen der Säule 2 zu begegnen. Dazu hat die makroprudenzielle Aufsicht (ESRB) einen wesentlichen Beitrag zu leisten.

Einführung eines globalen Standards zur Messung und Begrenzung von Liquiditätsrisiken
Die Vorschläge sehen mit „Liquidity Coverage Ratio“ (LCR, Horizont ein Monat) und „Net Stable Funding Ratio“ (NSFR, Horizont ein Jahr) zwei Kennziffern vor, die bestimmte Stress-Situationen annehmen und die ab 2015 bzw. ab 2018 jederzeit einzuhalten sind ” 3. Bis dahin sollen mögliche unbeabsichtigte, adverse Entwicklungen im Rahmen einer Beobachtungsphase inkl. Datenerhebungen sowie institutsseitigen Meldungen zu den beiden Kennziffern (ab 2012) ausgeschlossen werden. Zudem enthält das Konsultationspapier ergänzende Beobachtungskennziffern („Monitoring Tools“), welche die jeweiligen Aufseher nach Inkraftsetzung bei der Überwachung des Liquiditätsrisikos einzelner Institute unterstützen sollen.

Die vorgeschlagenen Maßgaben greifen gängige Instrumente zum Management des Liquiditätsrisikos auf. Obwohl der Aufschub von LCR und NSFR zugunsten einer Beobachtungsperiode zu begrüßen ist, bestehen gegen die konkrete Ausgestaltung der finalen Regeln erhebliche Bedenken: Die Umsetzung der Vorgaben führt für die Institute nicht nur zu einem großen administrativen Aufwand. Die extrem konservativ ausgelegten (insbesondere die Stressszenarien für LCR und NSFR) und teilweise inkonsistenten Vorgaben (zum Beispiel die mangelnde Anerkennung risikoarmer laufzeitkongruenter Refinanzierung, zum Beispiel bei Pfandbriefen) belasten zudem die Ertragssituation der Banken und induzieren Fehlallokationen an den Geld- und Kapitalmärkten. Nicht zuletzt entsteht eine Reduzierung der Kreditvergabemöglichkeiten.

Zudem ist nicht klar, ob die Vorgaben die Risikosituation von Banken und Märkten tatsächlich verbessern. So begründet bereits das Vorhalten großer Liquiditätspuffer nach eng gefassten, standardisierten Vorgaben systemische Risiken, die zudem durch gleichgerichtetes Verhalten der Banken (identische Stressszenarien, keine Öffnungsklausel für interne Modelle) verschärft werden. Obwohl die Kriterien zur Anerkennung weiterer Assets im Puffer („Level 2“) im Rahmen der Beobachtungsperiode noch geprüft werden, zeichnet sich weiterhin eine enge Auslegung ab. Gleichzeitig können die Puffer gerade im Fall eines breiten Marktstresses möglicherweise nicht genutzt werden, weil alle Banken bereits umfangreiche Positionen in den betreffenden Papieren halten, die zudem einem erheblichen Abwertungsdruck bei opportunistisch-taktischem Handeln aller Marktteilnehmer ausgesetzt sein könnten (Kursverfall und Haircuts als Folge). Vor diesem Hintergrund ist derzeit noch offen, mit welchem Konzept im Rahmen der Beobachtungsperiode nicht nur adverse Entwicklungen beim Aufbau der Liquiditätspuffer („Normalszenario“) beobachtet werden, sondern auch unerwünschte Entwicklungen im Stressfall getestet und vor Inkraftsetzung der Kennziffern ausgeschlossen werden können.

Aus Sicht großer Bankengruppen fehlen zudem klare Vorgaben zur Anwendung der Kennziffern auf Gruppen- bzw. Einzelebene. Während Basel III grundsätzlich für große, international tätige Bankengruppen gilt, scheinen die Ausführungen zu den Liquiditätskennziffern eine Anwendung auf Einzelebene nahezulegen. In der internationalen Umsetzung liegen deshalb eine Fragmentierung des Liquiditäts- und -risikomanagements und damit eine Schwächung großer Banken durch Anwendung auf Einzelinstituts­ebene seitens nationaler Standardsetzer nahe. Auf der anderen Seite werden Verbundsysteme hinsichtlich der LCR wettbewerbsverzerrend bevorzugt, indem Anlagen der verbundinternen Banken bei Zentralinstituten und bestimmten Dienstleistern geringere Abflussquoten im Stressfall zugeordnet werden.

Fazit
Für den Sommer 2011 wird die rechtliche Transformation von Basel III in Europa erwartet („CRD IV“). Erst diese Transformation, von der unklar ist, ob sie noch in diesem Jahr von Europäischem Rat und Europäischem Parlament verabschiedet werden kann, ist für die europäischen Banken maßgeblich. Es bestehen Hoffnungen, dass bei ausgewählten wichtigen Punkten vom Prinzip der 1:1-Umsetzung abgewichen wird (zum Beispiel beim Eigenkapital-Thema „Substance over Form“). Änderungen sind primär dort möglich, wo nachvollziehbar mit Besonderheiten der europäischen Kreditwirtschaft argumentiert werden kann.

Wichtig ist aus Wettbewerbsgründen, dass die neuen Regeln weltweit zeitgleich und inhaltlich abgestimmt angewendet werden, auch in den USA, wo selbst Basel II immer noch nicht umgesetzt wurde. Die Weiterentwicklung der europäischen Normen muss deshalb international koordiniert erfolgen. Ist dies sichergestellt, wird Basel III zu deutlich widerstandsfähigeren Banken führen, ohne dass „Level-Playing-Field-Überlegungen“ außer Acht gelassen werden.