Banken als Erfüllungsgehilfen des Staates
Der Staat bedient sich zunehmend der Kreditwirtschaft als Erfüllungsgehilfen für Gratis-Dienstleistungen, die eigentlich in die originäre Zuständigkeit des Staates fallen. Dabei wird in der Regel von einer Entschädigung abgesehen. Dies wiegt insbesondere vor dem Hintergrund schwer, dass die Kreditwirtschaft mit weitem Abstand die am höchsten mit Bürokratiekosten belastete Branche ist. Als konsequente Folge sollten daher – beispielsweise bei der Inanspruchnahme für das automatisierte Kontenabrufverfahren – angemessene Entschädigungsregelungen für die zahlreichen Inpflichtnahmen der Kreditwirtschaft eingeführt werden. | Daniel Hoffmann
Ausweislich des Jahresberichts 2009 des Nationalen Normenkontrollrates (NKR) sind die Kreditinstitute mit einer jährlichen Belastung von 1,55 Mrd € die am stärksten mit Bürokratiekosten durch staatliche Informationspflichten betroffene Branche.1 Nach einem Gutachten des Instituts der deutschen Wirtschaft vom November 2006 sind die Bürokratiekosten sogar noch höher.2 Allein für spezifische Informationspflichten, die die Kreditinstitute im Interesse Dritter – in der Regel des Staates – ohne Kostenerstattung zu erfüllen haben, entsteht den Instituten danach Jahr für Jahr ein Bürokratieaufwand von 3,1 Mrd €.
Zunehmende entschädigungslose Inpflichtnahmen
Nach einer Studie des Instituts der deutschen Wirtschaft entsteht der deutschen Wirtschaft durch die von allen Unternehmen zu tragenden bürokratischen Lasten, wie etwa der Berechnung und Abführung der Lohnsteuer, der Sozialabgaben der Arbeitnehmer und der Umsatzsteuer bereits eine jährliche Gesamtbelastung in Höhe von rund 16,5 Mrd €. Daneben unterliegt die Kreditwirtschaft zusätzlich einer Vielzahl von kreditwirtschaftsspezifischen zusätzlichen Auskunfts-, Aufbewahrungs-, Melde-, Bescheinigungs-, und Abzugsverpflichtungen.
So werden die Institute insbesondere im Bereich des Steuerrechts und der Geldwäschebekämpfung weitreichend verpflichtet. Die Kredit- bzw. Finanzdienstleistungsinstitute müssen etwa den Abzug der zum 1. Januar 2009 eingeführten Abgeltungsteuer vornehmen. 
Die Unverhältnismäßigkeit der zunehmenden Inanspruchnahme der Kreditwirtschaft wird im Folgenden am Beispiel der entschädigungslosen Inpflichtnahme für das Kontenabrufverfahren verdeutlicht, das bei den Instituten nicht unerhebliche Aufwendungen und Kosten erzeugt und nichts mit dem Betrieb eines Kreditinstituts zu tun hat.
Das Kontenabrufverfahren und seine Kosten
Das zum 1. April 2003 eingeführte - als „Rüsselverfahren“ titulierte - Kontenabrufverfahren verpflichtet Kreditinstitute, eine umfassende Datei mit sämtlichen Konten- und Depotstammdaten zu führen, auf die die Bundesanstalt für Finanzaufsicht (BaFin) jederzeit automatisiert zugreifen kann (§ 24c Abs. 1 KWG).3 Die Institute müssen dabei sicherstellen, dass ihnen Abrufe nicht zur Kenntnis gelangen, das heißt, die Abrufe für sie anonym bleiben.
Ursprünglich für Zwecke der Geldwäsche- und Terrorismusbekämpfung eingeführt, wurde das Kontenabrufverfahren entgegen der im Jahr 2002 vom Gesetzgeber geäußerten Absicht bereits im Jahr 2005 für Zwecke der Verfolgung von Steuerhinterziehung und Sozialbetrug erheblich ausgeweitet. Ab dem Jahr 2013 wird das Kontenabrufverfahren darüber hinaus den Gerichtsvollziehern zur Beitreibung von Forderungen Privater zur Verfügung stehen.
Der Gesetzgeber hat dabei - wie in jüngerer Zeit bei Verpfl ichtungen durch den Staat üblich - ausdrücklich festgelegt, dass die Kreditinstitute alle technischen und sicherheitsrelevanten Vorkehrungen für das Kontenabrufverfahren auf ihre Kosten zu treffen haben (§ 24c Abs. 5 KWG).
Ausweislich des ZKA-Gutachtens vom November 2006 belastet das Kontenabrufverfahren die Institute mit jährlichen Kosten in Höhe von ca. 49 Mio €. Noch nicht berücksichtigt sind dabei die erstmaligen Implementierungskosten. Eine Entschädigungsregelung ist für diese Kostenabwälzung auf die Kreditwirtschaft nicht vorgesehen, obwohl dies von den im ZKA vertretenen Verbänden im Gesetzgebungsverfahren angemahnt wurde.
Unternehmensfremde Aufgaben
Der Bundesrat hatte im Gesetzgebungsverfahren angeführt, dass die Kontenabrufe der Inneren Sicherheit und Ordnung sowie der Strafverfolgung dienten, die staatliche, vornehmlich aus Steuermitteln zu finanzierende Aufgaben seien.4 Die Jahresberichte der BaFin zeigen diesbezüglich ein deutliches Bild: So tätigt die BaFin immer weniger Kontenabrufe selbst für originäre Zwecke der Finanzaufsicht: Waren es im Jahr 2004 lediglich 3,4 % der Abfragen, so sind es im Jahr 2007 nur noch 0,5 % und im Jahr 2008 letztlich nur noch 0,3 % aller Abfragen.5 
Weiter wird das Kontenabrufverfahren ab dem Jahr 2013 auch den Gerichtsvollziehern zur Vollsteckung privater Ansprüche zur Verfügung stehen (§ 802 l ZPO n.F.). Dies soll nach dem Gesetz zur Reform der Sachaufklärung in der Zwangsvollstreckung vom 31. Juli 2009 ab einem Schwellenwert der vollstreckbaren Ansprüche in Höhe von 500 € gelten. Kommt der Schuldner seiner Pfl icht zur Abgabe der Vermögensauskunft nicht nach oder ist bei einer Vollstreckung in die dort aufgeführten Vermögensgegenstände eine vollständige Befriedigung des Gläubigers voraussichtlich nicht zu erwarten, darf der Gerichtsvollzieher das Bundeszentralamt für Steuern ersuchen, bei den Kreditinstituten die in § 93b Abs. 1 der AO bezeichneten Daten abzurufen (Verweis auf § 93 Abs. 8 AO).
Durch die Ausweitung auf die Gerichtsvollzieher ist von einem noch stärkeren Anstieg der Abrufe auszugehen, da in einer Vielzahl von Fällen bei der Zwangsvollstreckung eine Befriedigung des Gläubigers nicht zu erwarten ist. Die Ausweitung des Anwendungsbereichs auf die Gerichtsvollzieher zur Durchsetzung privater Ansprüche überschreitet das verfassungsrechtlich erträgliche Maß an Belastung mit unternehmensfremden Aufgaben, da die Durchsetzung privater Ansprüche in den Verantwortungsbereich des Staates und nicht der Kreditwirtschaft fällt. Vor diesem Hintergrund ist es nicht gerechtfertigt, die Kreditwirtschaft für Zwecke der Zwangsvollstreckung jeglicher privater Ansprüche in Anspruch zu nehmen, ohne dafür eine angemessene Entschädigung zu erhalten.
Unverhältnismäßigkeit
Die entschädigungslose Inpflichtnahme der Kreditinstitute für originär staatliche Aufgabe stößt auf verfassungsrechtliche Bedenken.6 Das Bundesverfassungsgericht hat in der Vergangenheit wiederholt ausgeführt, dass bei der Inanspruchnahme der Wirtschaft durch den Staat vor dem Hintergrund der Berufs- und Eigentumsfreiheit des Grundgesetzes insbesondere die Geeignetheit und Erforderlichkeit der jeweiligen Verpfl ichtung gewahrt bleiben müssen. So darf der Verpflichtete nicht übermäßig in Anspruch genommen werden. Dabei sind auch weniger belastende, aber gleich wirksame Alternativen zu berücksichtigen.
Die im ZKA vertretenen Verbände hatten bereits im Gesetzgebungsverfahren auf ein in Zusammenarbeit mit dem BKA entwickeltes „Anfrage-System“ hingewiesen, das im Gegensatz zu einem Abfrage- System für die verpfl ichteten Kreditinstitute wesentlich kostengünstiger und auch eingriffsschwächer ist.
Nach der Einführung der Abgeltungsteuer zum 1. Januar 2009 ist zudem eine weitere Rechtfertigung für das Kontenabrufverfahren entfallen. Das Bundesverfassungsgericht hatte in der Vergangenheit wiederholt die Einführung einer Quellensteuer auf Kapitalerträge zur Beseitigung eines Vollzugsdefi zits und damit zur Herstellung der Gleichmäßigkeit der Besteuerung angemahnt. Diesbezüglich hatte der Bundesfi nanzhof betont, dass die Gewinne aus privaten Veräußerungsgeschäften die „Achillesferse“ des Vollzugsdefizits bilden würden. Diese sind nunmehr jedoch von der Abgeltungsteuer umfasst, womit das Kontenabrufverfahren seine zentrale Rechtfertigung verloren hat.
Notwendigkeit einer Entschädigungsregelung
Aus der unverhältnismäßigen Belastung der Kreditinstitute mit unternehmensfremden Aufgaben ergibt sich die Notwendigkeit der Einführung einer Entschädigungsregelung. So sollte § 24c KWG um eine neue Regelung dahingehend ergänzt werden, dass die Kreditinstitute für jeden einzelnen Abruf angemessen entschädigt werden.7
Eine derartige Entschädigungsregelung ist nicht zuletzt auch unter dem Aspekt des Bürokratieabbaus erforderlich. Dadurch würde der Staat angehalten, nicht leichtfertig Lasten auf Private abzuwälzen, ohne sich Gedanken über die sich daraus für Private ergebenden Kostenbelastungen zu machen.
2 Vgl. Schaap, die bank 11.2008, S. 54 ff.; van Dülmen, die bank 5.2010, S. 54 ff.
3 Weitere Berechtigte sind (derzeit) das Bundeszentralamt für Steuern (BZSt) (§§ 93 Abs. 7, 93b AO) sowie andere Behörden wie etwa die Wohngeld- und BAföG-Ämter, die über das BZSt Abrufe tätigen können (§§ 93 Abs. 8, 93b AO).
4 BT-Drs. 14/8017, S. 170.
5 Jahresbericht der BaFin 2005, S. 186; Jahresbericht der BaFin 2007, S. 217; Jahresbericht der BaFin 2008, S. 209.
6 Ausführlich dazu vgl. Hoffmann, WM 2010, S. 193 ff.
7 Ausführlich dazu vgl. Hoffmann, WM 2010, S. 193, 201.
