Ein realistisches Konzept in Basel III?

Ein Blick auf die Unternehmensinsolvenzen in Deutschland genügt: 2003 erreichten diese einen Spitzenwert von knapp 40.000, nahmen in den Folgejahren bis 2007 ab, um seitdem jedoch wieder anzusteigen (GRAFIK 1). Dies bedeutet, dass in rezessiven Zeiten oder in Krisenphasen Kreditinstitute, die solche Unternehmen finanzieren, ihr Kapital als Verlustpuffer einsetzen müssen. Als Resultat von Basel II kommt in der Regel erschwerend hinzu, dass die Eigenkapitalanforderungen der Institute durch einen wirtschaftlichen Abschwung alleine schon durch die schlechteren Bonitätsratings der Kunden ansteigen. Beide Effekte, steigende Insolvenzzahlen und Ratingherabstufungen, führen dazu, dass die für neue Kreditvergabe bzw. Investitionen verfügbaren Kapitalien der Banken sinken, mithin einen Effekt erzeugen, der den Abschwung oder die Krise potenziell verstärken kann (prozyklische Wirkung).

Kapitalpuffer durch Basel III
Aus diesem Grund hat sich der internationale Standardsetter, namentlich das Basler Komitee, dazu entschlossen, im Zuge der Basel-II-Reformierung – i.e. Basel III – regulatorisch verbindliche Kapitalpuffer für die Banken einzuführen. Neben einem so genannten Kapitalerhaltungspuffer (Capital Conservation Buffer) ist ein antizyklischer Kapitalpuffer (Countercyclical Capital Buffer) vorgesehen. Beide Puffer sollen integriert angewendet werden, das heißt zusammen ergeben sie die so genannte Capital Conservation Range. Nach dem gegenwärtigen Diskussionsstand bezieht sich der gesamte Puffer auf das künftige harte Kernkapital im Sinne von Basel III.

Solange weitere aufsichtsrechtliche Mindestquoten erfüllt sind, soll das alleinige Unterschreiten des Kapitalpuffers nicht zur Restrukturierung oder gar Abwicklung einer Bank führen, sondern vielmehr zu Einschränkungen bei Ausschüttungen an die Eigner des Instituts und bei der Bonifikation der Bankmitarbeiter. Dabei sollen die Restriktionen gestaffelt sein, je nachdem wie gut die Anforderungen an das harte Kernkapital noch erfüllt sind.

Beispielsweise führt eine harte Kernkapitalquote oberhalb von 9,5 % zu keinen Auflagen, während hingegen eine Quote zwischen 8,25 % und 9,5 % zu einem Rückbehalt der Erträge und somit einer Kapitaldotierung von mindestens 40 % verpflichtet. Im Extremfall, das heißt bei einer Kapitalquote zwischen 4,5 % und 5,75 %, sollen 100 % zu Gunsten der Bank einbehalten werden (GRAFIK 2).

Unterhalb einer harten Kernkapitalquote von 4,5 % droht die aufsichtsrechtliche Schließung des Instituts. Die hier genannten Zahlen sollen spätestens zu Beginn des Jahres 2019 von den Instituten erreicht werden; wird den Banken der antizyklische Puffer nicht abgefordert, reduzieren sich die Prozentzahlen jeweils um 2,5 Prozentpunkte. Während der Kapitalerhaltungspuffer das bankindividuelle Überleben auch im Stressfall ermöglichen soll, dient der antizyklische Puffer dazu, das Bankensystem als Ganzes zu erhalten und gegen Stabilitätskrisen zu wappnen.

Dabei liegt die Idee zugrunde, den antizyklischen Puffer in einer wirtschaftlichen Boomphase aufzubauen und in einer Abschwungsphase abbauen zu dürfen. Auf diese Weise sollen den Konjunkturzyklus verstärkende Effekte bei der Unternehmensfinanzierung durch Banken reduziert werden. Nach dem aktuellen Stand der Dinge wird als Indikator für einen etwaigen Boom die Abweichung des Kreditwachstums – relativ zum Bruttoinlandsprodukt – vom langfristigen Trend diskutiert; ab Überschreiten einer gewissen Schwelle soll der Puffer dann mit einer bestimmten Frist aufgebaut werden (GRAFIK 3).

Nach Vorstellung des Basler Komitees soll dies binnen zwölf Monaten erfolgen. Da die Güte des genannten Indikators letztlich nicht zweifelsfrei ist, werden zusätzlich Prinzipien formuliert: So wird insbesondere darauf hingewiesen, dass der am Kreditwachstum orientierte Indikator zwar eine wichtige Referenzgröße ist, jedoch nicht zwingenderweise die alles entscheidende Rolle spielen muss. In diesem Zusammenhang wird außerdem darauf aufmerksam gemacht, dass es bei alleiniger Beachtung eines derartigen Indikators durchaus zu irreführenden Signalen kommen kann. Deshalb sind die Aufseher dazu aufgerufen, weitere Instrumente in die Betrachtung mit einzubeziehen.

Nach den Vorstellungen des Basler Komitees obliegt die Festlegung des Pufferauf- und -abbaus den jeweils national zuständigen Aufsehern. Ausgerichtet sind die Puffer dabei daran, in welchen Ländern die Schuldner der Banken ihren Sitz haben. Somit resultiert der Puffer für eine gesamte Bank aus dem über die Länder hinweg gewichteten Durchschnitt der risikobehafteten Engagements. In der Europäischen Union werden zusätzlich weitere Varianten hierfür diskutiert, etwa die Orientierung am Sitzland der jeweiligen Kreditgeber.

Eingriff in die bankinterne Kapitalsteuerung?
Schon jetzt, vor Basel III, soll bzw. muss die Aufsicht gemäß den aus der Krise heraus geborenen Erweiterungen des Kreditwesengesetzes aktiv werden, sobald sie der Meinung ist, dass die Kapitalausstattung eines Instituts als nicht hinreichend einzustufen ist. Nach der bestehenden Gesetzeslage reicht es dabei sogar aus, wenn das Unterschreiten bestimmter Kapitalquoten nur droht.

Unabhängig von der recht komplexen institutionellen Gemengelage und den noch unklaren Abläufen zwischen Europäischer Zentralbank, nationalen Notenbanken, nationalen sowie den neu geschaffenen europäischen Aufsichtsbehörden und nicht zuletzt der Politik ist festzustellen, dass die in Basel II vorgesehene Prinzipienorientierung in einigen wichtigen Fragen der bankeigenen Risikosteuerung nun durch Basel III gleichsam zurückgenommen werden soll.

Zwar wurden die Eigenkapitalanforderungen durch den Übergang von Basel I zu Basel II erheblich zyklischer, insbesondere für IRB-Banken, so dass bereits dadurch die Verknüpfung der regulatorischen Kapitalsteuerung mit den institutsintern verwendeten Modellen erheblich zugenommen hat.1 Der von Basel III beabsichtigte Weg, durch den Regulator antizyklischen Kapitalpuffer festzulegen, geht jedoch weit darüber hinaus. Dieses Vorgehen greift erheblich in die bankinterne Steuerung im Sinne des ICAAP ein.2

Die Umsetzung des bankeigenen Kapitalmanagements sollte als ureigene Aufgabe des Bankmanagements verstanden werden. Diese Vorstellung wurde in Deutschland bislang wiederholt mittels der Prinzipienorientierung der MaRisk zum Ausdruck gebracht. Doch Basel III könnte mit dem vorgeschlagenen Weg massive Auswirkungen auf die Banksteuerung haben. Wird dies tatsächlich der Fall sein? Exemplarisch lässt sich dies anhand der Deutschen Bank mit Werten zum vierten Quartalsende 2010 erfragen:3 Tier 1 Kapital 42,6 Mrd €, gewichtete Risikoaktiva 346 Mrd €, mithin eine Tier 1 Kapitalquote von 12,3 %, ohne Hybridkapital 8,7 %.4 Stellt die Aufsicht nun die Forderung, einen Kapitalpuffer in Höhe von 2,5 % in einer vorgegebenen Frist aufzubauen, zum Beispiel binnen zwölf Monaten, hieße dies eine stattliche Eigenkapitalerfordernis von 8,7 Mrd €, sofern die Risikoaktiva bei 346 Mrd € verbleiben.

Es ist aber im Gegenteil davon auszugehen, dass die Risikoaktiva wegen strengerer Berechnungen durch Basel III ansteigen – außer die Banken reduzieren entsprechende Positionen in maßgeblichem Umfang. Wenn die Vorgabe, einen Puffer aufzubauen, nun für die gesamte Bankenbranche eines oder mehrerer Länder formuliert wird, werden dann nicht die Investoren knapp und die Kapitalbeschaffung überproportional teuer? Als Alternative oder Ergänzung zu einer Kapitalerhöhung könnten Gewinne einbehalten und auf die Ausschüttung von Dividenden verzichtet werden; die Ankündigung der Aufsicht eines Pufferaufbaus könnte Investoren dann allerdings dazu veranlassen, Bankaktien zu veräußern. Kursverluste wären die mögliche Folge.

Ist es deshalb aus Sicht einer Bank nicht sinnvoller, von vorneherein höhere Kapitalquoten einzuhalten, um im Zweifelsfall den zusätzlichen Kapitalaufbau zu vermeiden, zumal dies vom Kapitalmarkt gleichsam als eine Demonstration der Stabilität bewertet werden dürfte? Als Folge daraus wäre zu konstatieren, dass es sich dann eben doch nicht um einen antizyklischen, sondern um einen statischen Kapitalpuffer handelte.

Auch wenn international überlegt wird, die Festlegung des antizyklischen Kapitalpuffers durch die Aufsichtsbehörden nicht streng bzw. nicht zwingend fest an einzelnen Indikatoren auszurichten – die Flexibilität der Entscheidung darüber liegt bei der Aufsicht, und so ist aus Bankensicht das Vorgehen als vom Regulator vorgegeben und deshalb als regelgebunden einzustufen. Es ist jedoch fraglich, ob durch ein für die Bankenbranche jeweils national uniformes Vorgehen die Stabilität des Systems tatsächlich verbessert werden kann.

Allein die Ankündigung, einen branchenweiten Kapitalpuffer aufzubauen, dürfte merkliche Auswirkungen auf die Vertrauenslage haben, könnte etwa zu früh als Warnsignal für eine nach dem Boom bald drohende Rezession aufgefasst werden. Zudem ist ein noch stärkeres Abwandern von Geschäften in jene Finanzwelt zu befürchten, die nicht der Bankenregulierung unterworfen ist. Auch die Diskrepanz zum europäischen Regulierungspendant der Versicherungen - Solvency II - und ebenso die potenzielle, aber ungeklärte, weil allzu leicht inkonsistente Berücksichtigung des Pufferkonzeptes in Finanzkonglomeraten gibt zu denken und ist noch zu lösen. Ein komplexes Unterfangen.